土地使用制度與新農村建設的矛盾淺析

陶 然

(中國建筑西南設計研究院有限公司，四川成都610041)

土地問題是“三農”問題的核心，是影響農村經濟社會，乃至我國經濟社會持續發展的重大問題。處理得當，土地可成為社會主義新農村建設的助力器；失當，則會嚴重阻礙農村建設與農業發展。可是，我國現有的農村土地使用制度與新農村建設需求之間存在一定的矛盾。

1 新農村建設需求與農村土地承包制度的矛盾

20世紀70年代以來，我國在農民土地使用權和集體所有權的分離上進行了一場深刻的改革。1984年的中央1號文件奠定了中國農村土地權利體制的基礎，正式確認了土地使用權和所有權的分離，并明確了集體所有土地可以以15年的期限承包給農戶。1993年11月，中共中央、國務院在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中規定：“在原定耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓。”1995年國務院在批轉農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》中規定：“在承包期內，土地承包經營權允許子女繼承。”2001年，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》中規定：“禁止集體組織強制收回農民土地并有償發包給非本村村民”，“所有土地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則；土地流轉的主體是農戶，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式；土地流轉的所有收益歸農戶；集體經濟組織和鄉鎮政府不得擅自截留或扣繳農戶的任何流轉收益”。

相當長的時間里，我國對農村土地使用權的保護只是停留在政策層面，沒有形成法律。第一部有關農民土地權利的法律是1998年修訂的《土地管理法》，該法從法律層面確定了政策條款中所規定的屬于農民的30年土地使用權。2003年3月1日生效的《農村土地承包法》進一步完善了對農民土地使用權的保障，將農民的土地權利劃分為各種農地(包括耕地、林地、草地和荒地的承包權和使用權)其中耕地的承包和使用權是30年，草地30～50年，林地30年或者更長。

《農村土地承包法》在對土地流轉做出貢獻的同時，也有一些紕漏。

農村土地承包法規定，在兩種情形下村集體可以合法回收農戶的承包地：①農戶全家遷入設區的市并轉為非農戶口；②農戶家庭成員全部死亡，使得該農戶不存在。首先，第“①”條會使得農民為了不丟棄意識中賴以生存的“保障”，而不愿意響應城市化號召，遷入城市，客觀上阻礙了城市化進程；其次，對于第“②”條而言，我國農戶的土地經營規模本來在世界范圍內就算很小的，我國農業想要取得比較大的發展，需要也必然會伴隨著土地的不斷集中和農戶經營規模的不斷擴大，但是其前提條件要求有完善的土地使用權市場作為支撐，通過實現土地使用權的自愿轉讓得以實現。第“②”條會使再次受讓人是否可以拋開出讓人的家庭變遷而繼續享有承包權受到質疑，影響到農地的土地流轉，也就影響到農村土地價值的最大發揮及農業向規模化經營發展的可能。

2 社會主義新農村建設與農村土地征用制度的矛盾

在快速工業化和城市化的過程中，農業用地轉化為非農業用地在任何一個國家都是不可避免的。土地征用制度是土地收益分配制度的核心內容。我國的《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”，中國目前的征地法要求“所有的非農建設必須使用國有土地”，于是集體所有土地必須經過國家征收變成國家所有后才能進入非農建設領域。隨著城市化進程的加速，我國農地的城市化速度也隨之加快，于是失地農民越來越多的現象出現，隨之帶來了一些矛盾。

從是否有利于社會主義新農村建設的角度審視我國現行的征地制度，主要問題在于：按照現行征用制度的規定，失地農民的保障程度很低，長遠生計得不到保證。

計劃經濟時期，對失地農民采取“誰征地、誰安置”的原則，要求企業自行安置失地農民。但是隨著城市和經濟建設速度的加快，征地數量增加，征地用途和就業市場發生了變化。被征地越來越多用于市政、房產、土地開發和公共設施建設等非生產性項目。然而這類項目征用單位沒有能力長期安置被征地農民，于是新的補償模式開始被探索，一次性支付補償金的辦法逐漸獨占鰲頭。目前我國法律規定的農地征用貨幣補償主要由三個方面組成：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。但是《土地管理法》規定，土地補償費和勞動安置費的補助均按照征收土地前三年的平均產值計算，而與被征地區位、土地供求狀況、經濟發展水平以及土地征用以后的市場價值和土地用途無關。總的來說，貨幣補償辦法不僅需要失地農民自謀職業，自行解決養老、醫療、失業等社會保障，就連支付給農民的征用補償費也不足以維持他們的現實生活和長遠生計。農民本來就普遍面臨文化素質、勞動技能偏低的就業困惑，就業競爭力非常弱；如果連最后根本保障都不能延續，新農村如何長治久安？無形之中，廣大的失地農民成為了社會的邊緣群體，處于社會保障的真空地帶，危及著新農村建設的順利推行。

3 社會主義新農村建設與農村宅基地制度的矛盾

改革開放以后，農民有了結余，第一件事就是修房、建房。但是建設的無序使得農村土地使用零散、耕地被濫占等現象極為嚴重。為了規范建房的秩序，1981年4月國務院發出了制止農村建房侵占耕地的緊急通知。次年2月又頒布了《村鎮建房用地管理條例》，12月第一次將宅基地屬于集體所有寫進了《憲法》。隨后，1986年6月正式公布了《土地管理法》(于1998年8月修訂)。這些法規政策中，與宅基地有關的規定主要有：農村居民一戶只能擁有一處宅基地；申請宅基地要符合條件；面積要有限額；由于買賣房屋而轉移宅基地的使用權的，應按照規定辦理申請、審批手續；出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地；社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產隊收回，統一安排使用；不得在承包地和自留地上建房；建住宅應當使用原有宅基地和村內空閑地，使用耕地的要報縣政府批準……1993年國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》提出：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地證和房產證。”2004年10月，國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地”。國土資源部提出的《關于加強農村宅基地管理的意見》(同年11月)，在前一個“嚴禁”之后又加了一個“嚴禁”：“嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”。這一管理制度一直延用至今。

法律禁止將宅基地轉讓給城市居民，在農村內部實行的又是“一戶一宅”的制度，使得即使在本集體內部，有資格成為受讓人的戶數也將非常少。隨著城市化和工業化的加速，農民進城從事二、三產業的人雖然增多，但是由于宅基地制度對流轉的限制，大多數農民即使愿意，也沒有辦法處理掉宅基地或舊房。農村宅基地及房產的閑置程度越來越高，形成了越來越多的“空心村”。大量農村資源無法轉化為資本，一方面造成了農村資源的極大浪費，另一方面“空心村”現象加重著農村的蕭條，使得農村缺乏建設生機。

4 小結

土地是農民謀生的主要手段，也是農民進行投資、積累及代際轉移財富的主要途徑。“沒有農民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農村的現代化就沒有國家的現代化。”現實情況推演出迫切問題：基于科學發展觀、構建社會主義和諧社會和推進社會主義新農村建設的要求，我們應該如何更好的以土地使用為突破口，將社會主義新農村建設好？發展好？值得所有研究農村問題的同仁思考。

[1] 農業部關于穩定和完善土地承包關系的意見[S].1995

[2] 中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知[S].2001

[3] 土地管理法[S].1998年8月修訂

[4] 農村土地承包法[S].2003.3.1實施

[5] 萬寧.哈爾濱市新農村建設中居民點用地需求與整理研究[D].東北林業大學，2009

[6] 陸嘉.我國經濟發達地區城市化進程中農村居民點改造的策略研究[D].同濟大學，2006

[7] 張正芬.上海郊區農村居民點拆并和整理的實踐與評價[D].同濟大學，2008