流域水電工程項目檔案管理存在的問題及對策

米 彪

(雅礱江流域水電開發有限公司，四川 成都 610051)

1 引 言

近年來，隨著國民經濟的快速發展，作為清潔能源的水電站如雨后春筍在全國各流域星羅棋布地相繼投產，使一些流域水電開發公司也從單一的項目建設管理向多項目建設管理轉變，從單一電站的運行管理向電站群集中管理轉變，從區域電力市場經營管理向跨區域電力市場經營管理轉變。這種轉變給流域水電項目檔案管理工作也提出了新的、更高的要求。但在筆者參加的一些電站竣工檔案專項驗收中，發現流域水電工程項目檔案管理與上述轉變還存在諸多需要完善和改進的地方。流域水電項目具有點多、面廣、戰線長、投資大、周期長、環節多和參與的單位多且資質參差不齊等特點。因此，流域水電項目檔案工作也就具有廣泛性、復雜性、階段性和多樣性，以及點多、面廣、戰線長、參與單位多和管理難度大等特點。

2 流域水電項目檔案管理存在的問題

自上世紀90年代，隨著我國電力體制改革的深化，電力行業開始實行流域水電建管結合等方面的探索，也使流域水電項目檔案管理取得了長足發展。但在筆者參加的一些流域電站項目檔案專項驗收中，發現流域水電項目檔案管理目前還存在以下問題：

2.1 流域公司總部與各項目建設管理單位權責不清

由于流域水電項目具有投資大、周期長、環節多，在一般的流域水電開發公司中，諸如：項目核準、招投標、重大合同變更與索賠、階段驗收等工作一般由流域公司總部相應部門負責實施，而具體的現場管理則由項目管理現場派出機構負責。因此，項目檔案管理不僅涉及到各項目管理現場派出機構，而且還涉及到流域公司總部各部門，這就要求對流域公司總部與各項目管理現場派出機構在項目檔案管理方面應有相應的管理界面及權限劃分。但有的流域公司沒有劃分公司總部與項目管理現場派出機構管理界面及權限或權責不清，致使在項目檔案管理中出現相互推諉、扯皮，檔案的完整性和監督指導不能得到有效的管控。

2.2 沒有統一的項目檔案管理制度或制度不健全和執行不到位

流域檔案工作因具有點多、面廣、牽涉單位多，且參與單位相互獨立，水平良莠不齊，這就要求流域公司應有統一的項目檔案管理規章制度來規范各單位項目檔案管理行為。但有的流域公司沒有制定統一的項目檔案管理規章制度或規章制度不健全，約束機制缺乏，責任不落實，執行不到位等。如在一些參建單位的年度工作計劃中往往看不到有關檔案工作計劃；在各專業技術人員的工作職責中也看不到有關檔案方面的內容和要求；在項目管理中也沒有相應的檔案管理機構、編制以及檔案管理崗位，致使檔案管理時常出現相互搪塞、不愿配合、不予支持等現象。這些問題的存在則直接影響項目檔案的完整、準確、系統和案卷質量。

2.3 檔案人員配備不足且素質偏低

由于檔案工作在傳統上屬于工作流程的最末端，在工作層面上處于后臺位置。因此，一些單位為盡量控制生產成本，競相壓縮檔案人員的配置，致使在人員配備上，業主和參建單位不僅配備的檔案專職人員少，多為兼職人員，而且人員不穩定，流動性較大，崗位經?！拜單弧?；或配備的人員素質較低、專業知識結構不合理，也不進行相應的培訓，使這些同志不僅對水電專業是一頭霧水，而且對水電項目檔案的收集、整編、管理等要求也不熟悉，其結果是業主單位監督指導不到位，施工、監理等單位難盡其責，嚴重影響項目檔案管理工作的正常開展。

2.4 檔案的真實性、準確性、完整性存在一定差距

流域項目從立項到竣工，一般均長達數年，且參建單位多、涉及的專業廣、環節多和人員變動大，項目建設人員也往往存在不認可檔案工作也是自身本職工作，檔案管理也應當與項目建設同步進行，對檔案工作的有關規章制度要求也往往知之甚少，致使部分參建單位沒有按照相應的規定來形成和及時收集、保管項目建設中形成的文件材料。特別是在施工階段，面臨工期緊、施工任務重等情況下，各單位往往是只重視建設項目的進度、質量、資金的控制，而忽視項目檔案的收集、整編和移交歸檔等工作，使檔案管理工作不能與工程建設同步進行。等到合同項目完工需要辦理竣工驗收移交時，再組織大量的人力、物力，“秋后算總賬”式的突擊補充檔案資料。因此，使項目檔案的真實性、完整性、準確性難以得到保證。

2.5 缺乏全局觀念，檔案信息資源在流域公司內不能共享

長期以來，在傳統的檔案管理思想的影響下，人們仍然習慣于檔案館藏僅為本單位服務，信息共享意識淡薄，缺乏全局觀念。在流域公司信息化建設中，對檔案信息系統建設缺乏統一規劃，沒有建立統一的檔案信息系統管理平臺，各項目管理現場派出機構各自為政，檔案信息系統重復建設而互不兼容；或在檔案信息形成過程中，對檔案信息的格式、錄入字段和內容等沒有做統一要求，各參建單位形成的電子文件標準不統一，致使檔案信息資源在流域公司內不能互聯互通，成為一個個信息孤島。

3 流域水電項目檔案管理問題的對策

為保證流域項目檔案的完整、準確、系統和案卷質量達到標準以及實現流域公司內檔案信息共享，面對項目檔案管理存在的問題，提出以下對策：

3.1 明晰各方職責，建立健全以業主為核心的檔案管理網絡

(1) 根據流域公司發展與管理的要求，以及流域公司對項目管理現場派出機構的授權，按照統一領導、統一制度、統一標準、分級管理的流域檔案管理工作原則，明晰流域公司總部與項目管理現場派出機構在流域項目檔案管理的界面及權限。

①流域公司總部依照國家和行業有關法律、法規及規范標準，負責制訂流域公司統一的檔案管理制度、標準，并對各項目管理現場派出機構及流域各參建單位檔案工作進行監督和指導。

②項目管理現場派出機構的檔案管理工作應嚴格依照公司統一的檔案管理制度執行。

③項目管理現場派出機構負責管理的工作所形成的歸檔文件，由其所屬的各職能部門向項目管理現場派出機構的檔案管理部門移交并保管；電站永久機電、金結設備采購合同的資料(包括制造廠家、監造、業主整理提交的歸檔資料)由項目管理現場派出機構負責接收及歸檔。

④由流域公司總部負責的重大事項(如關鍵技術攻關、重大專項科研試驗研究等)所形成的歸檔文件，由負責該項工作的職能部門或臨時機構負責匯總、整理，移交公司總部檔案管理機構。

⑤由流域公司總部組織或參與的驗收項目，其相應的檔案驗收工作由公司總部檔案部門負責；由項目管理現場派出機構組織的驗收項目，其相應的檔案驗收工作由項目管理現場派出機構的檔案部門負責。

⑥項目管理現場派出機構的檔案部門負責接收和向電力生產單位、公司總部檔案部門移交各參建單位形成的項目竣工檔案、項目管理檔案；公司總部檔案部門負責檔案移交的組織和管理，并接收和管理電站主體工程項目竣工檔案正本。

⑦項目管理現場派出機構檔案部門負責每年向公司總部檔案部門提交檔案統計報表，由公司總部統一上報。

(2)建立健全縱向到底，橫向到邊，以業主為核心的檔案管理網絡，使檔案工作通過網絡做到層層有人管、處處有人抓，杜絕管理上的“真空地帶”，確保檔案管理工作能有效開展。即按照統一領導、統一制度、統一標準、分級管理、條塊結合、以塊為主、以我為主的原則，建立健全項目檔案管理體系，形成由公司和各項目管理現場派出機構以及監理、設代、施工等單位組成的檔案資料三級管理網絡。在各項目管理現場派出機構成立之時應隨即建立檔案工作網絡，明晰參建各方職責，并督促各參建單位明確檔案分管領導和檔案專(兼)職人員及其責任，以便使相關人員在項目檔案管理中各負其責、各司其職。

3.2 理順檔案管理與項目管理的關系

一要加強檔案宣傳，增強檔案意識，使每個參建人員都認識到檔案管理本身就是整個項目管理的一部分，做好檔案工作是每個人應盡的責任，是份內的工作，是每項工作的最后一道工作程序。二要把檔案工作與本單位、本部門中心工作統籌考慮，樹立抓檔案管理，就是抓項目管理的理念。三要根據公司的職能活動特點和檔案構成實際，參照國家及行業規范標準，建立健全科學、合理、可操作性強的項目檔案管理制度，將文件材料的形成、收集、積累、分類、整理、移交歸檔等列入項目檔案管理制度，明確各參建單位在檔案的形成、收集、整理歸檔中的職責與范圍；并采用行政管理、合同管理和項目管理相結合的管理辦法，切實發揮業主單位對各參建單位項目檔案工作的統一領導、統一制度、統一監督、統一協調的職能作用，以確保項目檔案的完整、準確、系統、安全和有效利用。四要建立項目檔案工作領導責任制，堅持“以人為本”，建立“一把手”總負責，分管領導主抓，部門主任負責的檔案管理體制，將檔案管理職責細化到人；并完善激勵機制與約束機制，充分發揮每個員工的主觀能動性。五應將項目檔案工作納入項目年度計劃，納入項目管理程序，納入項目建設人員的職責和績效考核及獎懲范圍。六應加大對檔案管理規章制度的宣貫力度，嚴格落實檔案管理規定，堅持檔案工作與項目建設“四同步”，從根源上確保項目檔案始終處于受控狀態。

3.3 加強檔案隊伍建設，提高業務素質

檔案管理是一門專業性強的工作，從檔案的收集、整理、保管、鑒定、統計、編研到提供利用等都有一整套的理論和工作方法，檔案人員只有學習和掌握了這些理論、方法和工作程序，特別是一線專兼職檔案人員，一定要理解規范，掌握業務技能，才能保證工作質量，提高工作效率，進行業務指導。因此，加強檔案隊伍建設，一是要根據項目的進展和檔案工作的需要，從實際出發，想方設法解決檔案工作人員不足的問題，及時配足具有水電工程專業知識和檔案專業知識以及業務能力的合格的檔案人員；并采取切實可行的措施保持檔案人員的穩定，在職稱和待遇上不歧視，使這些同志能安心工作，以保證其相對穩定。二是要督促各參建單位成立與項目管理相適應的檔案管理機構和配備相應的檔案人員，在管理全過程中不允許隨意更換項目檔案管理人員(項目管理現場派出機構或監理單位要求更換除外)。三是加強對各項目負責人和檔案人員以及專業技術人員進行項目檔案知識培訓，特別是應加強對各參建單位檔案人員和相關人員的崗前培訓。一方面培養他們的檔案意識，另一方面使其掌握必要的檔案管理技能，讓每一位項目檔案資料形成者都系統了解檔案形成及編制的相關要求。四是隨著社會的進步，檔案人員應適應形勢，在掌握好專業知識的同時，努力學習現代化知識，通過崗位練兵、自主學習、技能培訓等靈活、有效的途徑，不斷提高和更新自身的知識結構，熟練掌握檔案管理的相關政策、規定及相關的業務知識，掌握先進的網絡通訊和計算機技術、信息加工處理技術以及一定的水電專業知識。五是公司及項目管理現場派出機構的檔案專業人員應深入現場，加強對各參建單位項目文件編制人員的現場指導，不斷提高他們的業務素質和專業技能；并加強對公司各單位、各部門檔案專(兼)職人員和工程技術人員的培訓。六是通過走出去、請進來等方法加強隊伍建設，抓好各單位的檔案工作交流，組織檔案人員參加各級培訓學習。特別是要把各單位分管檔案的領導請出去，學習考察先進單位的好經驗，提高參建各方專兼職檔案人員的業務素質和專業技能。在實踐中鍛煉、完善隊伍，培養造就一大批復合型應用人才，為流域檔案工作的順利開展打下堅實的人才基礎。

3.4 實施前端控制，過程跟蹤，全程管控，確保項目檔案的真實、準確、完整

(1)檔案工作在傳統上屬于工作流程的最末端，檔案部門要想在末端的位置控制前端剛剛生成或尚未生成的文件，就必須轉變工作思路，提前介入到工作流程的前端進行控制。

①在編制招標文件和合同文件時，督促相關部門在招標及合同文件中明確項目文件的歸檔責任、歸檔范圍、歸檔質量、電子文件的格式要求和移交時間、份數及違約責任等。通過合同的約定為檔案工作提供剛性保障，規避拒不歸檔的各種借口，從而最大限度地防止檔案的流失，為檔案的管控取得主動權和法律保障。

②在項目建設開始，在建立項目檔案管理網絡的同時，適時做好項目檔案工作的技術交底。一是項目管理現場派出機構應將公司制定的《項目文件編制與歸檔整理實施細則》以正式文件印發給各參加單位。二是在施工單位或監理進場之時，業主檔案人員應參加工地首次會議，明確宣貫檔案管理相關制度及要求，向參建單位進行檔案工作的技術交底。三是舉辦施工技術人員、監理人員參加的項目檔案培訓班，明確項目文件形成、收集、積累的順序和范圍及要求。這樣項目檔案的規范性、完整性也就有了保證。

③在項目檔案形成中應加強對重點和關鍵環節進行實時監督指導。雖然合同或協議對各參建單位在項目文件收集、積累和整理歸檔有相應的要求，但由于參建單位的資質和人員素質良莠不齊，在理解執行《項目文件編制與歸檔整理實施細則》和檔案意識上存在較大差距。因此，業主檔案人員要及早介入工程建設活動，掌握工程建設動態，抓住重點和關鍵環節。特別是要把工程變更、隱蔽工程驗收和缺陷處理以及安全鑒定等作為重點進行督導；并會同業主項目管理人員和監理工程師深入施工現場，實地督導文件材料按規范要求形成，為項目檔案的齊全、準確打下基礎。

(2) 深化過程控制，建立項目檔案工作信息通報制度，實行全程跟蹤，強化對項目檔案工作的監督指導，做到事中管控。

①建立項目檔案工作信息通報制度，主動了解工程進展，掌握項目檔案工作動態，是做好項目檔案日常檢查、跟蹤檢查、專項檢查、綜合檢查、監督檢查的基礎。公司及項目管理現場派出機構檔案人員根據工程的進展情況，定期或不定期的深入到施工現場，檢查督促監理和承包商項目文件的形成、收集、整理歸檔工作，對檔案資料人員編制項目檔案進行現場指導。項目管理現場派出機構應將內業資料檢查納入質量檢查范圍，在每月的質量巡檢中，檔案人員會同設計、監理、施工單位的相關人員對監理和施工單位的內業資料進行檢查，發現問題及時指出，及時整改，及時落實。此外，項目管理現場派出機構還應將監理自身的檔案管理以及對施工單位檔案整理歸檔監管職責納入到每月的監理考核中，與監理考核費用掛鉤；同時，項目管理現場派出機構應讓檔案人員參加每月的監理溝通會，以便通報監理檔案及施工單位項目檔案歸檔情況，督促監理積極履行檔案管理職責。

②項目文件的日常收集、積累、保管往往或因工作的中間環節多，銜接不及時等容易出現文件的丟失。因此，應注意抓項目檔案管理薄弱環節，進行適時跟蹤管控。一是在項目前期階段和開工初期，因機構不健全、人員不到位，工作生疏等無暇顧及項目文件的收集，甚至出現前期臨時機構的合并、撤離、人員調動、相互交接不及時等出現文件遺失，而應重點注意加強上述兩階段項目文件的跟蹤管控。二是項目機電設備的隨機文件，由于數量大、種類多，到貨驗貨時間分散，業主檔案人員應注意參與機電設備的開箱驗收，及時收集隨機文件并造冊登記；特別是對孤本文件和重要文件要及時復印，方便安裝調試使用，以便保存原件，避免損壞丟失。三是隨著科技的發展，以非紙質載體的項目文件日益增多，業主檔案部門應注意把電子文件的收集、整理、移交歸檔提到議事日程，超前謀劃，實時控制，加大收集力度，及時催收，妥善保管，隨時配寫文字說明等。

③實行合同工程項目尾款支付和質保金返還時檔案移交歸檔情況的審查制度，切實落實業主檔案部門參與工程完工結算、了結協議及尾款支付的會簽；并嚴格執行對以合同工程為基礎的未按規定要求歸檔移交齊全、完整、準確竣工檔案的項目，不予支付完工結算尾款。

(3) 建立項目檔案驗收制度，賦予檔案部門否決權，嚴把竣工驗收關，運用行政手段超前控制，加大檔案工作約束力度。

①檔案驗收是項目竣工驗收的必備條件之一，是賦予檔案部門一票否決的權力。檔案部門要加強與項目主管部門的協同配合，借外力推動項目檔案工作，與各業務主管部門多協調溝通，在制度層面上明確檔案部門的權力，讓檔案工作在項目管理中占有一席之地，為項目檔案的歸檔把好最后一道關。

②由于流域項目建設規模大、周期長，單項或單位工程多，一般只有合同工程或單位工程才作為業主主導的驗收。因此，只有嚴把單位工程檔案的驗收關，才能確保整個項目檔案驗收的順利通過。在合同或單位工程驗收時，實行項目檔案的預驗收。對未取得檔案預驗收合格證明文件的項目，不進行合同或單位工程驗收，以確保檔案的及時有效歸檔。在驗收時，應重點檢查案卷的內在質量和竣工圖是否按設計變更修改進行了修改，隱蔽工程驗收記錄是否簽署齊全，缺陷處理和設計變更文件是否齊全、完備等。

③嚴格實行項目檔案歸檔四方會審制度。為確保項目檔案的完整、準確、系統，在微觀上，應實行對每卷檔案進行四方會審，即實行承包人自檢，監理審核，業主代表復核，業主檔案人員最終確認；在宏觀上，對整個合同項目的檔案也實行四方會審，以嚴把項目檔案歸檔質量。

3.5 建立健全檔案信息資源共享的管理體制

隨著信息數字化和網絡化程度的不斷提高，每個檔案工作者都應樹立科學的檔案信息服務理念，徹底打破各自為政的局面。因此，流域公司在檔案信息系統建設時應從流域公司層面進行統一規劃，建立統一的檔案信息系統管理平臺，對檔案信息資源的標識、存儲、查詢、交換、管理、使用和檢索等各方面做出統一的標準與規范。在檔案信息形成過程中，加強檔案信息資源建設的聯系與合作。在紙質檔案移交歸檔的同時，將竣工圖、正式成果(報告)，重要的往來文件、設計變更文件以及質量缺陷與質量事故處理文件所對應的電子文件刻制光盤一并移交歸檔。從而使全流域在通過積極的檔案信息資源共建的同時，實現信息的共享和互訪，讓無限豐富的檔案信息資源儲備成為流域各項事業發展的“寶藏”，把可利用的有價值的信息挖掘出來，為公司的發展、項目建設和電力生產及各項管理服務。

4 結 語

流域項目檔案管理由于點多、面廣、戰線長、參與單位多、數量大等特點。要做好流域項目檔案管理，就必須轉變檔案工作觀念和思路，充分發揮項目業主的主導作用，在建立健全項目檔案管理網絡、管理制度的同時，明確各參建單位檔案的形成、收集、整理歸檔職責與范圍，落實人員配置。以制度為根本，合同為準繩，堅持“四同步”，“四參加”，“三納入”，采取行政管理、合同管理和項目管理相結合的管理辦法，超前控制，加強日常督導，強化項目文件整理歸檔的過程控制，嚴把驗收關，使流域項目檔案工作始終處于受控狀態，以確保項目檔案的完整、準確、系統、安全和有效利用。

參考文獻：

[1] 李飛榮、杜牧野、朱國慶：《重大投資項目檔案的管控策略與控制模型》，《北京檔案》，2009(07).

[1] 李俊梅、孫祥海：《國家重大建設項目檔案工作的超前控制》，《北京檔案》，2009(09).