電力行業投融資體制的現狀及對改革發展的思考

劉 平

(國電大渡河流域水電開發有限公司，四川 成都 610065)

當前，電力行業中電網企業主要由國家壟斷，電源逐步走向市場化，存在以國有投資為主的多元化投資主體。通常情況下，由于電力行業項目存在限制和準入門檻，且其建設周期長、規模大，民營資本參與程度不夠，主要表現在電力體制改革力度不足、資金來源渠道、投資市場規范性及收益較低及風險亟待控制等方面。

1 電力行業投融資體制的現狀

1.1 電力行業體制改革力度不足

2002年，國務院出臺了《電力體制改革方案》(簡稱“5號文件”)，對國有電力資產進行重組，成立了兩大電網公司、五大發電集團和四個輔業公司，組建了國家電監會。改革打破了原國家電力公司集發、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的體制，實行了政企分開、廠網分開。改革后形成了五大發電集團與神華集團、華潤集團等中央發電企業以及眾多地方、外資、民營發電企業多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。但一些重要的改革任務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區域電力市場建設受阻，電價改革滯后，產生了一系列新的矛盾和問題。

雖然投資主體多元化已經形成，但其帶有較強的“行政色彩”。由于電力項目的投資大部分還是來源于中央政府和地方政府授權的投資機構及其投資企業，雖然由企業投資，但企業并沒有完全脫離與“上級主管行政隸屬關系”，電力企業的投資決策權十分有限，決策主要出于政府機構；既使在電力集團內部，投融資決策也過度集權化、行政化。目前普遍采用的是自上而下的決策程序，決策權高度集中于上級管理部門，下級部門參與決策的作用很小。

1.2 資金來源不足，融資渠道比較單一

1990年以前，由企業申請立項，政府有關部門組織專家論證批準，國家以投資者身份向企業投入資金成為主要的資金來源渠道。1990年后，資金來源發生了較大變化，國家資金為輔，銀行貸款為主。2008年，受國際金融危機的影響，部分企業出現虧損，當時國家僅為個別發電集團注資，但從項目投資而言，國家資金非常少，應該說現在我國電力市場投資的資金來源比較市場化，但外資及民間流散資金較少介入電力行業當中，從而使電力行業因缺乏資金支持而導致發展受阻。

在“十二五”期間，項目法人責任制及資本金制度為國家對電力行業新建項目所推行的政策，其規定出資者需要以確定的資本來源注冊本金，若資本金少于總數的20%，則無權進行融資及籌資活動。目前五大發電集團的資產負債率普遍高于80%，面臨資本金投入不足，滾動發展能力不足的困境。

1.3 投資風險控制體制有待于建立健全

在沒有建立起投資風險約束機制的情況下，由于電力項目決策者不承擔經濟責任和法律責任，盲目追求投資規模的外延型擴大，忽視經濟效益；對建設項目缺乏科學論證，各地方政府、各級電力管理部門和投資機構常常站在自身利益的角度爭項目，爭投資，從而形成了現今這種投資和成本推動價格的不良機制。

現行的上網電價模式雖然保護了投資者的利益，降低了投資者的風險，提高了集資辦電的積極性，但使投資者考慮較多的是如何籌到錢，而對投資方式、資金來源、資金結構、投資項目成本等方面考慮的很少，只要能籌到資金，項目能上就行。不管項目投資成本多高，最后都能從上網電價中走出去，從而造成有的電廠還款期短，尤其是利用外資項目，難以促使境外投資者降低借貸資本的籌措成本。這種上網電價缺乏投資成本約束，難以形成投資風險約束機制。

1.4 惡性競爭帶來的是企業投資效益較低

從2008年到2011年，五大發電公司幾乎天天喊虧損，就其原因主要有三個方面：一是由于電煤價格不斷上漲；二是發電公司不斷擴大裝機能力；三是用此前的盈利填2002年國家電力公司分家時接收空殼電廠的窟窿。經過跑馬圈地瘋狂的擴張，五大發電公司的裝機規模直線飆升，截至2012年底，華能集團裝機1.35億kW，大唐集團裝機1.14億kW，國電集團裝機1.2億kW，華電集團裝機1.02億kW，中電投集團裝機8 000萬kW。惡性競爭帶來的是投資效益低下，資產負債率居高不下，從而使五大發電集團對資金的渴求程度已遠超預想，資金供應趨緊，財務風險不斷攀升。

1.5 電力資本市場不夠完善

當前我國電力行業的資本主要依靠從外部引進，因此，完善的資本市場是十分必要的。資本市場不健全、企業融資手段及渠道單一、過分依賴銀行貸款的現狀迫切需要大力培育和發展資本市場。在電力行業資本市場建立的基礎上，保險公司、基金公司及信托公司等金融機構便有機地結合在一起，為電力行業建設提供長期投資的源泉。與此同時，發型債券與股票，形成投資基金，亦能夠為電力行業提供相當額度的行業建設資金。

2 電力行業投融資體制改革發展的思考

根據電力投融資體制存在的問題和電力行業投資結構優化的發展趨勢，一定要解決投融資體制中的深層矛盾，繼續推進電力投融資體制的轉變，積極引入市場機制。

2.1 深化電力體制改革，理順行業管理關系

要按照市場經濟的要求，深化電力體制改革，促進電力企業體制創新、機制創新和管理創新，建立現代企業制度。打破壟斷、引入競爭，建立和完善公平競爭、規范有序的電力市場運行機制和有效的政府監管體制，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，促進電力工業的持續、健康發展。在發電和用電環節，按照公平競爭原則建立電力市場，重新界定輸、配電環節的市場屬性，將輸電環節界定為非競爭性領域，由電網公司負責骨干輸電網的建設、運營；將配電環節劃歸競爭性領域，引入市場機制，形成大量的配電、售電公司作為獨立的市場主體從事購售電業務。加快電力聯網步伐，實現電力資源的優化配置；健全電力行業內部管理機制，增強企業面向市場的競爭能力。

2.2 加強企業投資主體的地位，建立投融資風險約束機制

要繼續推進電力行業國有資產管理體制的改革，實行“誰投資、誰決策、誰承擔風險”的政策，要遵守國家和銀行制定的各項投融資政策和法律、法規，加強政府投資管理，建立電力項目決策風險責任制。要健全投資宏觀調控體系，改進調控方式，完善調控手段。建立以電力企業作為投資主體、投資決策自主、風險自負、政府間接調控的資本要素配置機制和管理制度，逐步實現電力企業投資行為市場化。經過努力，最終建立起市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型投資體制。

2.3 進一步開放電力市場，組建多元化的融資渠道體系

對原有電力企業繼續深化公司制和集團化改革，培育和發展多元投資主體，吸引國內外的戰略投資者并通過政策引導提高民營資本的比重。通過對現有企業進行股份制改制，逐步建立健全企業法人治理結構。目前民營資本在總體電力行業中所占比例較少，國有經濟比重偏高，顯示出了行業高度的壟斷特性，因此，要按照十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》精神，通過實施股權多元化改革，開放電力市場，大力吸引民間各方投資促進電力生產與運營。另一方面，可以優化競爭性，同時引入先進的管理經驗，采用國際項目管理、采購的方法加快工程建設步伐。

2.4 充分利用資本市場，擴大直接融資規模和比重

改善財務狀況、優化資本結構、完善公司治理結構、提高融資能力是電力行業長遠的發展戰略。這一戰略必須依托于資本市場通過積極推行整體上市和依托已有上市公司進行再融資，充分利用證券市場，擴大公司融資規模，優化公司資產。

一是要積極推進大集團、大公司的整體上市，電網企業上市要有所突破。通過對國有大型電力公司進行資產和業務的重組、橫向合并，突出主業、剝離輔業，減少并精簡管理人員，從而增強公司競爭力，優化國有資產。根據現代企業制度的要求，國有大中型企業要實行規范的公司制改革，完善法人治理結構。集團整體改制的過程則是集團整體明晰產權，轉變經營機制，統一經營目標的過程。整體改制上市還有利于樹立集團的市場形象，良好的市場形象將使集團在項目開發、市場開拓等方向占有有利地位。

二是集團所屬上市公司再融資。目前電力集團所屬的上市公司在股市表現良好，電力集團可以考慮以上市公司為實體，將擁有的其它資產進行重組后，由上市公司以募集資金或定向發行的方式向電力集團購買優良資產，擴大資產規模，優化資產質量，吸引更多的資金注入。

三是加大電力企業債券的發行規模。電力行業一直具有收益穩、風險低的特點，具有可靠的償債能力，具備以企業債券方式籌集資金的良好屬性。適當的提高企業的負債率并不會加大企業的財務風險。與銀行貸款相比，債券融資的成本更低，而且能夠規避利率風險。縱觀市場經濟較發達的國家，電力企業都通過發行企業債券籌措到了大量資金，企業債券成為國外電力公司重要的外部資金來源。

要繼續對電力企業發行企業債券給予扶持政策，改革電力企業債券的審批方式，由過去的審批制變為核準制，放寬電力企業債券發行主體的條件，放寬對債券利率的限制并使其逐步實現市場化，放寬對企業債券募集資金用途的限制，鼓勵已上市企業發行市場接受程度較高的可轉換債券。

四是鼓勵電力企業通過資產經營權轉讓、國有股減持、股權轉讓和出售、出租等多種方式，盤活存量，收回部分資金以用于轉化為新增投資的資本金。

3 結 語

筆者從電力行業投融資體制存在的主要問題及投融資體制改革發展的思考幾個方面進行探討，強調了深化電力體制改革，理順行業管理關系，加強企業投資主體地位，建立投融資風險約束機制以及進一步開放電力市場、建立多元化融資渠道及充分利用資本市場，擴大直接融資規模和比重幾個方面的重要性，旨在為電力行業的融投資提供借鑒。