多視角反觀呂梁市城市總體規劃(2013—2030)

李 俊 英

(山西省城鄉規劃設計研究院，山西 太原 030001)

多視角反觀呂梁市城市總體規劃(2013—2030)

李 俊 英

(山西省城鄉規劃設計研究院，山西 太原 030001)

根據呂梁市的發展條件,從多角度論述了該市的城市總體規劃內容,歸納總結了關于撤縣建區和新區建設等規劃決策，分析了總體規劃編制中存在的不足，指出只有構建總體規劃編制與實施管理整合機制，才能真正發揮總體規劃的作用。

總體規劃，城市，決策

1 呂梁市城市總體規劃簡述

1.1 呂梁市發展條件

1)“交通便捷”：現已形成比較完善的鐵路、公路網絡。尤其太中(銀)鐵路和青銀高速是西北地區通往東部最便捷的鐵路通道。將加速推動呂梁成為省際區域合作的“門戶”和戰略性節點。 2)“排名靠前”： 2012年呂梁市GDP在山西省域內居第4位，為呂梁市發展城市建設奠定了豐厚的經濟基礎。3)“區位優越”：《太原都市圈總體規劃》空間結構為“一區兩軸四組群”。“兩軸”中省際太中銀發展軸橫貫呂梁市；四組群之介孝汾離柳中城鎮組群中除介休市屬晉中外，其余五城均屬呂梁市。

1.2 總體規劃編制情況

2004年呂梁市撤地設市后，編制了兩版總體規劃，分別為：2004版《呂梁市城市總體規劃(2004-2020)》,2006年省人民政府批準；2013版《呂梁市城市總體規劃(2013-2030)》,2013年12月省人民政府批準。

1.3 總體規劃(2013版)簡要介紹

1)總體規劃層次。市域：包括離石區、汾陽市、孝義市、交城縣、文水縣、中陽縣、柳林縣、交口縣、興縣、嵐縣、臨縣、方山縣和石樓縣，面積2.1萬km2。離柳中方城鎮組群：呂梁市提出柳林、中陽、方山三縣撤縣設區，建大呂梁市，城鎮人口約100萬人。 中心城區：南至交口街道辦行政邊界，北至方山縣峪口鎮，東至信義鎮，西至自然山體邊緣，面積約為186.1 km2。2)城市性質。晉西中部區域中心城市，以煤電能源產業服務為主的黃土高原文化生態城市。3)城市規模。2012年城區人口26.8萬人,城市建設用地26.3 km2，人均98.3 m2；規劃2030年城區人口50萬人,城市建設用地51.5 km2，人均102.5 m2。4)發展方向。呂梁城市未來的發展方向為“北進、東拓、南優、西控”。主要向北,即近期正在實施的北部新城，距現狀城區約12.5 km。5)空間結構。總體規劃形成“雙心、七組團”的緊湊型、帶狀組團式城市。 “雙心”：位于城市中心區的商業服務中心和北部新城區域服務功能中心。“七組團”：北部新城、中部老城區、東部新城、交口組團、大土河組團、無人機產業組團、大武組團。

2 呂梁市城市總體規劃編制背后的政府決策

2.1 關于撤縣建區

呂梁市提出柳林、中陽、方山三縣撤縣設區，做大中心城市。乍看是市政府沖動，但縱觀國內，通過“撤縣設區，做大中心城市”的案例不在少數，撤縣設區是個復雜博弈的過程。首先過去二三十年，中國城鎮化處于快速發展期，大城市的集聚效應明顯體現，包括人口、土地等要素加速向大城市集中，這是客觀的城鎮化規律。其次撤縣設區也有行政上的原因，呂梁市管轄著一區兩市十縣，市政府可以運用行政力量完成撤縣設區。但并不是每個縣都愿意被撤掉，比如柳林縣還想保持原有體制，柳林縣榮膺“2013年度中國最具投資潛力和最具區域帶動力中小城市百強縣市”。 站在縣的角度，撤縣設區主要影響縣的獨立性，在土地管理、城建及一些重大的項目安排方面，原本縣里就有獨立操作的權利，一旦撤縣設區后，獨立的權利就會被大力削減。可對發展一般的方山縣來說，撤縣設區是件好事，雖然權力削減，但會有發展政策支持。總體來看，通過做大做強，整合資源，對呂梁市未來發展，未必不是一個好的思路。

2.2 關于新區建設

呂梁市北部新區緊鄰呂梁學院，多為農田，既便于拉大城市框架，又有低廉的拆遷成本，也使土地城鎮化更便于實現。但呂梁新城能否順利實施，還需拭目以待，其中弊端顯而易見：1)以房地產為資金抓手的城鎮化發展模式不可靠，新城開發主體除政府外多為本地房地產企業，他們大多因“煤”發家，但近年煤炭市場低迷，使山西多家煤企出現經營困難的局面，資金鏈能否保持順暢成為新城建設的關鍵。2)土地城鎮化先于人口城鎮化，北部新城要接納的人口從哪里來至今前途渺茫，相鄰的臨縣會不會因為出現大量采煤沉陷區而集體移民呂梁新城，中央發布關于樓堂館所限制建設的禁令，導致呂梁市規劃的政務中心難以在新城落地，政務工作人員會不會積極在新城落住，呂梁學院能不能做強做大，吸引5萬學生及相關服務業人員，會不會成為下一個“康巴什新城”令人疑慮。3)只有產城聯動發展，新城才會有活力和生命力，但北部新城缺乏能拉動就業的產業落地，光靠物流業、服務業顯得力不從心。

3 總體規劃編制中的遺憾與不足

3.1 現狀分析：膚淺不準確

現狀研究表層化，大多是放四海而兼準的問題即很多城市普遍存在的共性問題，而沒有真正找到該城市的癥結所在，即因城而異的個性問題。細究原因，還是前期調研不夠扎實。現狀調研應從城市人文歷史、建城選址講究、發展脈絡三個方面了解城市前世，再從現狀建設存在的問題、總體規劃實施存在的問題兩個方面把握好城市今生，才能定準對策，還城市一個美好的來世。

3.2 技術決策：重戰略輕策略

總體規劃應偏重技術決策，即城市發展方向、空間布局、交通組織、基礎設施安排，為行政決策提供技術支撐，而政府決策偏重指導思想與發展戰略，而我們往往重戰略輕策略，一方面由于總體規劃人員避重就輕，因為收集到的很多資料關于戰略層面已經研究不少，另一方面在于面對繁雜頭緒，沒有過硬的專業功底，很難梳理清楚。精力錯位，導致總體規劃的指導思想空泛、戰略與策略脫節、理念落實的具體路徑缺失。

3.3 綱要深度：全面不透徹

“綱”的意思是事物的關鍵部分；“綱要”的意思是主題的概要。呂梁市城市總體規劃綱要完成過程中，同樣犯了全面膚淺的錯誤，沒有針對主要問題提出具體策略，針對交通系統、產業總體規劃增加兩個專題，同時刪減非重點內容后才得以評審。

3.4 政府意志：總體規劃意圖難落實

總體規劃由地方政府組織編制，地方領導對城市總體規劃缺乏深入了解，或出于地方政府的短期利益，對總體規劃布局、總體規劃策略橫加干預，導致最終成果與起初的規劃理想大相徑庭。

4 構建總體規劃編制與實施管理整合機制

總體規劃只有與政府、市場、社會良好結合，才能真正發揮總體規劃的作用。

1)總體規劃與政府。政府關注經濟發展，總體規劃傾向空間控制，這是沖突的根本點。城市總體規劃與政府是必須也是可以整合的，整合的落腳點是發展的觀念。規劃師必須以發展的眼光去研究總體規劃，以發展的理念和手段去實踐總體規劃。這樣總體規劃與政府就有了一個共同的支點，就會相得益彰。2)總體規劃與市場。總體規劃理念不適應市場經濟的運行機制，總體規劃師對市場經濟認識不夠深入，總體規劃滯后與快速發展的城市形成巨大反差。從源頭上看，就是總體規劃觀念和市場經濟下的理念沒有融合。我們必須有清醒的認識，總體規劃在與市場形成業務伙伴的同時，還必須發揮監督作用；總體規劃在適應競爭規則的同時，還需主動參與競爭，發揮對市場資源的量的調配作用；總體規劃在彈性規劃的同時，對強制性的規劃內容必須堅持，如公共設施、市政設施、公共綠地等。3)總體規劃與社會。長期以來，城市總體規劃更注重物質規劃，而忽視其社會性，嚴重影響了城市的合理發展。在物質性規劃的背后，有許多社會因素。社會規劃是一種社會實踐活動，所以城市總體規劃必須引入社會性規劃。

[1] 張 泉.城市總體規劃編制工作的思考[J].城市總體規劃,2013(1)：31-32.

[2] 李侃楨.城市總體規劃編制與實施管理整合研究[M].北京：中國建筑工業出版社，2006.

[3] 馮 奎.撤縣建區背后的博弈[J].鳳凰城市,2013(11)：96-97.

[4] 葉 檀.新區是土地城鎮化的縮影[J].鳳凰城市,2013(9)：54-55.

Multi view of Lvliang city overall planning (2013—2030)

LI Jun-ying

(Shanxi Urban Planning and Design Institute, Taiyuan 030001, China)

According to the development condition of Lvliang, this paper discussed the city’s overall urban planning contents from multi angle, summarized the remove county district construction and new district construction planning, analyzed the deficiencies in overall planning, pointed out that only construction of overall planning and implementation management integration mechanism, could really play the role of overall planning.

overall planning, city, decision

1009-6825(2014)18-0021-02

2014-04-16

李俊英(1976- )，女，工程師

TU984

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