淺談我國現行水電上網電價形成機制存在的問題

趙 鮮

(四川省內江水利電力建筑勘察設計研究院，四川 內江 641000)

1 我國現行水電上網電價形成機制

上網電價是電力生產企業向電網經營企業供應電能的結算價格。我國上網電價的確定主要有三種方法：

一是一部制電價模式。通常也稱作還本付息定價模式，即“一廠一價，還本付息”。我國在20世紀80年代至90年代以集資、網省電力公司自有資金和國家貸款等形式新建的電廠大部分實行了還本付息定價模式。

二是兩部制上網電價。即是將上網電價分成容量電價和電量電價兩部分。容量電價是對電廠提供的上網容量計價付費的依據，而與電廠實際發電量無關；電量電價是對實際上網電量計價付費的依據。這種模式在國際電力市場上被廣泛采用，也是在我國競價上網試點階段和目前電價改革方案中主要推薦的一種模式。

三是標桿電價。即按照社會平均成本，依據經營期上網電價測算方法，分別確定各省新投產機組的上網電價。由于水電行業投資差異過大的特殊性，而標桿電價核定過于簡單，形成一刀切的局面，缺乏一定的科學性，部分省份取消了標桿電價定價政策。目前只有少數省份在執行標桿電價政策。

目前，我國現行上網電價確定原則仍采用政府定價原則。政府按合理補償成本、合理確定收益、依法計入稅金、堅持公平負擔的原則確定上網電價。上網電價由政府核定、審批，一般與上網電量相匹配。從實際執行來看，不同的電廠投產于不同的歷史時期，執行不同的電價測算政策，確定上網電量的方法也不相同。

當前，我國發電廠上網電量執行情況大致有兩種：(1)電網承諾發電設備利用小時。這種模式存在兩大弊端，一是隨著電網內發電機組的增多及負荷需求的變化，實際發電利用小時數在不斷變化，呈逐漸減少的趨勢。原有承諾的利用小時給電網的經濟調度及合理利用資源帶來不利因素，給電網安全運行帶來隱患。二是這種模式在因市場供求不平衡時難以作到公平合理。②同類型機組同等發電利用小時。這種模式相對合理，但隨著電網的發展和發電技術的改進，同容量但不同性能的機組將陸續投入運行，這些機組之間很難有可比性，同樣難以做到公平合理。

2 我國現行水電上網電價形成機制存在的問題

由于現行上網電價是處在原有非市場電價機制與后來市場電價機制并存、但以前者為主的改革初期，所以原有電價機制存在的問題在新條件下充分暴露，新老電價機制混合的缺陷也就更為明顯和突出。

2.1 現行電價機制致使上網電價結構未理順

現有電價機制中，主要還是還本付息單一電價機制。由于沒有按質定價，峰谷、豐枯的上網電價一樣，不同類型的電廠(峰荷、腰荷、基荷電廠)電價也無區別，缺乏競爭機制。擔負調峰和備用容量的電廠給系統帶來很大經濟效益，但卻因發電量較少得到的回報偏低，降低了經濟效益和競爭能力，不能體現優質優價原則。由于電廠的效益與發電量捆在一起，發電量越多，電廠的效益就越大，使得每個電廠都愿意全天滿負荷運行，不愿承擔調峰任務，造成系統運行低谷周波上升、峰荷電力不足，安全和可靠性受到不利影響，不利于系統調峰運行。投資者不愿向具有調峰能力的水電廠、抽水蓄能電廠、燃汽輪機機組等具有系統效益的電站投資，熱衷發展小火電，造成電源結構配置不合理，不利于優化電源結構。

2.2 現有電價機制導致電價水平不合理

作為現有電價機制主體的還本付息電價機制，其實質是屬于成本推動型的價格機制。由于與之配套的管理方式與市場不協調，政府計劃痕跡明顯，價格管制部門權限和責任都過大。如果社會監督、糾正機制不力，電價往往容易失控。作為一種以個別成本為基礎，成本沒有約束、市場沒有競爭、價格沒有控制，實行“一廠一價”的電價模式，其最大弊端在于利潤先保、成本全包、價格無控。在這種電價機制下，投資者可以獲得可靠而穩定的回報率，不存在投資風險。在電價失控條件下，無論技術多么落后，條件多么惡劣，都可以上項目，都有利可圖。只要上項目，就可以穩賺不賠，沒有任何風險，客觀上鼓勵了盲目投資、重復建設，造成投資膨脹。這種電價機制下形成的電價水平不能反映社會或市場的平均價格水平及風險程度，也不能有效體現供求關系。

2.3 長期維持現行水電上網電價不能有效體現供求關系和資源價值，不利于水電發展

電力工業具有自然壟斷性，政府定價有利于國家的宏觀調控，保持物價穩定，避免電力企業獲得超額利潤。現行的定價機制是政府根據社會平均成本核定某一區域內的標桿電價，對區域內新投產電源項目統一上網電價。政府在制定電價時以成本為基礎，較少考慮市場供求狀況，不利于充分發揮市場機制作用，也不利于水電作用的充分發揮及價值體現。

如果政府制定的某類電力產品價格較高，就會導致過多的投資者將資金轉移到該產業，造成發電企業過多，資源浪費，設備閑置率高。如果制定的水電價格過低，沒有達到市場均衡價格，就會導致水電投資額下降，難以實現我國能源結構向清潔和可再生化調整，不能達到大規模節能減排的目的，甚至產生電力短缺現象。

2.4 上網電價未能反映水電特點，定價準則待完善

目前部分省份采用的標桿電價相對于還本付息電價和經營期平均電價對于控制電源建設投資，控制電價總水平起到了積極的作用，但也存在一些問題。特別是水電，由于其建設條件的特殊性，即使同一地區不同水電站間資源建設條件差異較大，開發方式、水庫調節能力、地形地質條件、水庫淹沒等都會影響電站的經濟指標，用一個長期不變的標桿電價去衡量區域內所有的水電站具有很大的難度，對開發商也有失公平，也不利于水力資源的合理利用。

以二灘水電站為例，二灘水電站國家批復的上網電價為0.278元/kWh，根據四川省峰谷、豐枯電價規定，二灘電站按上網電量實際得到的收入約0.22元/kWh，低于批復的電價水平。造成這個問題的主要原因是雖然二灘具有較好的調節能力，但基于水電的特點其豐水期電量較大，按現行四川省峰谷和豐枯電價政策，汛期電價下浮對銷售收入影響較大，枯水期電價上浮增加的收入不足于以彌補汛期電價下浮減少的銷售收入。

2.5 現有電價機制缺乏成本約束，造成工程造價膨脹和電價攀升

還本付息電價政策的實施會造成電力工程造價飛漲，主要表現在兩個方面：一方面還本付息電價機制下，電站建設成本與運行成本不論有多高都可以通過上網電價的相應調整保證收回，因而造成電廠成本約束軟化；另一方面，在我國建廠和定價的順序上，也縱容了工程造價的膨脹。

在西方發達經濟國家，新建電廠可行性分析的一個核心是預測運營后的電價能否為消費者所接受，所以項目批準的前提是政府與電力企業在未來電價上達成一致，即先定價、后建廠。但我國的電力項目建設恰恰相反，即先建廠、后定價，從而導致電力工程項目建設成本缺乏約束。由于新建電廠都根據自己的貸款條件確定上網電價，對貸款規模無最高限制，缺乏約束機制，使投資者放松對工程造價的控制，把主要精力放在爭取調整概算、決算和上網電價上，將所有工程成本擠入電價中，最終使電價攀升。

2.6 現行電價制度存在價格歧視，致使電力企業之間難以開展公平競爭

電力產品作為特殊商品，其價格形成依賴于電力生產時間和用戶的用電特性，應按產供銷反映的生產成本和供求關系確定價格。現行電價機制導致“一廠一價”，上網電價以每個企業的實際生產成本、還本付息、利潤加總為基礎確定。不同企業的投資、經營成本不同，其上網電價也表現各異。如不同投資主體或所有權結構的電廠，平均上網電價差別較大。這種未能反映產品價值而確立的差別歧視價格，將會使低電價企業喪失自我積累的能力，挫傷其投資電力的積極性。隨著一些電力企業還本付息年限的接近，歧視電價將使它們開展公平競爭缺乏統一標準，高電價企業具備明顯的競爭優勢。

2.7 網內網外電廠兩種價格機制，不利于公平競爭和實現資源的優化配置

歷史上電力都是發電、輸電、配電一體，實行壟斷經營。實行社會多渠道集資辦電以后，新建電廠實行兩種價格機制：由社會多渠道集資建設的電廠，在電網外獨立核算，與電網簽訂購電合同，按照批準的上網電價和實際上網電量與電網結算；由各省電力局投資建設的電廠，或由省電力局管理的電廠，均實行由電力局統一在電網上加價還貸，沒有實行單獨核算，也沒有實行單獨定價。同時還有在實行還本付息政策以前由國家無償投資建設的老電廠，造價很低，沒有還貸的壓力，因此發電成本很低。在這種情況下，電力局為了實現自身利益的最大化，不可能實現公平調度和資源的優化配置。

3 結 語

目前水電站的上網電價制定還在進一步完善之中，水電站上網電價正朝著有利于資源優化配置的方向發展。但存在的問題依然很多，而問題形成的原因，尤其是壟斷等深層次原因依然還很“頑固”，并且隨著近幾年又開始的持續大規模的“電荒”現象，又使得這些上網電價形成機制問題更加突出，凸顯我國上網電價機制改革的緊迫性。

參考文獻：

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