試論水電移民工程項目設計總承包風險及防控措施

鄭 萍 偉， 何 生 兵

(中國水電顧問集團成都勘測設計研究院，四川 成都 610072)

1 概 述

移民工程項目泛指與水電工程中建設征地移民安置相關的復(新)建配套基礎設施和工程項目，主要包括移民建房、移民集中安置點建設，城(集)鎮復建、專業項目復(改)建、移民配套水利工程建設和防護工程建設等。其中專業項目涉及公路、鐵路、水運、電力、電信、廣播電視、水電設施、工礦企業、事業單位、文物古跡、礦產資源、甚至機場和軍事設施等項目。移民工程項目具備涉及行業范圍廣、項目種類多，行業主管部門繁雜等特點。目前處理方式主要包括復(新)建和一次性補償兩種方式。

對于需要復(新)建的移民工程項目，由業主或設計單位工程總承包，建設完成并通過驗收后交“鑰匙”給地方政府使用的工程建設方式是目前較為新穎的建設模式，同時也符合電站和項目建設主流發展方向。該模式在西方國家已有幾百年的歷史，累積了大量的工程建設和管理經驗。但在國內的移民項目建設中，鑒于移民工作政策性強、以政府為實施主體、移民意愿變化快、社會影響大等特殊性，總承包工程模式尚處于探索階段，存在工作責權不清晰、不按審批的設計文件實施、設計變更多，進度和資金控制較差、超概算現象嚴重等問題。給工程建設管理帶來較多問題，存在一定風險。

2 設計總承包優勢

和其他建設方式相比較，設計總承包模式具備以下不可替代的優勢。從而使設計總承包建設模式成為建設市場發展的必然趨勢和客觀要求，得到業主的廣泛認同和支持。

2.1 技術優勢

作為水電站建設龍頭的設計單位，具備多專業、多人才、多經驗的技術特質，對于項目建設流程熟悉、關鍵節點清晰、掌握核心技術等方面優勢使得設計總承包模式比其他建設模式簡化了建設流程，提高工作效率，降低費用和風險。同時也充分發揮設計源頭主導作用，有效控制投資、進度和質量。

2.2 信譽優勢

作為國有大型科技型企業，設計單位具備良好的信譽和口碑，因此在總承包建設中與參建各方均能建立良好的合作關系，得到支持和配合。

2.3 管理優勢

作為總包方的設計院貫穿項目建設設計、采購和施工全過程，在管理過程中可以結合項目建設實際情況，對設備采購、工期計劃、質量進度進行合理的變更和調整，不僅可以縮短工期，同時也提高了工作效率。

2.4 采購優勢

設計工作同制造廠、施工單位聯系密切，對制造廠、施工單位有較深了解，可以選擇到最佳的制造和施工分包商。為業主提供優質高效的服務。

2.5 質量保障

設計院的質量體系是以ISO9001為標準建立的，稍加延伸，就可覆蓋工程設計、采購、施工的各種要素，且可從質量保證的源頭設計抓起。在項目實施過程中通過建立具備相關資質的各分承包商、工程監理在內的質量保證監督體系，可有效地協調各方關系，保證工程建設質量和進度。

2.6 方便簡潔

對業主單位，尤其是政府部門來說，行政管理職能已相關繁重。由設計單位總承包、交鑰匙建設模式，使其較大程度的減輕了管理、組織壓力，使其能夠得到方便簡潔、優質高效的服務，實現“放心、舒心和省心”。

3 制約因素

從理論上講，設計單位總承包建設模式可以適用于所有移民工程項目。但該模式仍然受到一定的制約，存在風險，主要體現在以下幾個方面。

3.1 政策制約

移民工作政策性強、涉及面廣，且涉及利益群體多，影響大。因此移民工程項目同樣收到移民政策和行業要求影響，有時甚至移民政策和行業要求之間存在分歧，需認真研究把握尺度。例如：隨著州縣出臺新的稅收標準、畝產值標準和建設征地補償標準，可能對在建的移民工程項目報批程序和投資造成重大影響。尤其是建設工期較長的移民工程項目。

3.2 移民(政府)意愿制約

移民工程項目建設最終目的是為移民和當地居民服務的，但移民意愿具有多樣性、善變性和不可控制等特點，可能導致移民項目建設實施方案發生重大調整和變化。導致移民項目承包出現重大風險。尤其是集中居民點和集鎮等建設項目。可能存在花費大量資金修建完畢后沒人去或在建設實施過程中推翻原方案重新選址規劃設計的情況。例如：在移民安置規劃設計征求移民意愿時，移民愿意搬遷到集中移民安置點；設計單位根據移民對接成果完成集中居民點規劃設計工作并配套相關基礎設施，并完成審查審批程序，完成施工圖設計工作；在實施過程中，大部分移民選擇自行購買土地、房屋或投親考友等其他方式分散安置；導致移民集中安置點不得不取消或縮減規模。

根據移民安置條例規定，縣級人民政府是移民安置實施主體，也是移民項目建設管理機構，而移民項目出資方為電站項目業主。兩者間存在一定的利益分歧。在移民項目建設過程中必然涉及到地方政府和當地基層部門的利益訴求和建設要求，存在項目審定后要求局部變更、方案變更、追加投資等現象。從而導致工程建設投資增加、建設工期無法滿足合同要求等不良狀況發生。

3.3 身份制約

在設計總承包模式下，設計單位既是工程項目概算設計和編制者，同時又是項目建設的代建和實施者，具備雙重身份。該身份處理不當可能導致電站業主對設計單位身份質疑，嚴重影響設計單位聲譽和與電站項目業主關系。尤其在項目建設工程中出現變更多、超概算等情況時，問題更為嚴重。

3.4 行業資質制約

移民工程項目涉及居民點，城(集)鎮、包含公路、鐵路、水運、電力、電信、廣播電視、水電設施、工礦企業、事業單位、文物古跡、礦產資源、甚至機場和軍事設施等項目。涉及行業范圍廣、項目種類多，行業主管部門繁雜。

設計單位的資質主要針對某一行業或幾種行業資質，通常無法滿足所有的移民項目設計需求。

3.5 綜合能力和資源制約

設計單位通常承擔了較多設計任務、工作量飽滿。同時由于總承包項目的全面性和綜合性，需要即懂工程設計、移民政策，又懂工程管理和行政管理、均衡全面發展的綜合型高素質人才。因此從人力資源、人才素質、單位資源等方面也對移民工程項目總承包工作構成一定的制約。

3.6 其他制約

移民工程項目設計總承包同時還受到工程項目所在區域建設難度、建設條件、協調關系等方面因素制約。

4 風險分析

結合受限因素，設計總承包存在的主要風險包括技術性風險和非技術性風險兩大類。其中技術類風險包括合同風險、規劃設計方案風險、實施管理控制風險、工程變更風險、監理風險、分包商選擇風險和其他風險等。非技術性風險包括法律風險、移民政策風險、移民意愿變化風險、安全風險和自然風險等。

4.1 技術性風險

4.1.1 合同風險

合同(包括設計合同和代建合同)是水電移民工程設計總承包工作中最基礎，最重要的一環，是反映業主要求、規范實施管理、清晰各方責任，具備法律約束的重要文件。好的合同條款應清晰反映業主各項要求、建設工期及質量要求、資金規定和各方義務。相反，如果在合同條款中各方責任不清晰、工期不合理、資金撥付不明確，則會給工程建設帶來較大風險。

4.1.2 規劃設計方案風險

在前期規劃設計論證階段，由于設計周期不足、對地質地基和水文條件勘察不到位，項目未經審批先實施、對業主和項目需求了解不到位、對當地民俗民風不了解等因素，可能導致規劃設計成果與實際情況脫節，從而給總承包建設工作留下重大隱患。

4.1.3 實施管理控制風險

在項目建設實施過程中，三控制，即“質量、進度和資金”控制至關重要，是重要的風險源，同時可能存在材料、設備供應不及時，管理人員不到位或管理經驗不足等現象導致風險。

4.1.4 工程變更風險

在項目實施過程中，可能出現設計存在缺陷、實際建設條件發生變化等不確定因素，造成工程變更，給總承包項目造成影響。

4.1.5 監理風險

移民綜合監理和移民工程監理是項目建設環節中重要一環，是工程建設質量的重要責任人和基本保障，監理單位的綜合素質、監督能力和技術應納入工程代建重點考慮范圍。

4.1.6 分包商風險

針對主體設計單位不一定具備移民工程項目全部建設資質的事實，選擇具備相關資質的，良好的科研單位和合格分包商是保障總承包項目建設質量、進度和資金的必備條件之一。如果分包商選擇不合理，則給工程建設造成較大風險。

4.1.7 其 他

包括合同違約、人員素質等方面的風險。

4.2 非技術性風險

4.2.1 法律風險

法律風險主要針對設計單位雙身份的特殊性而言。設計單位即是工程項目概算設計和編制者，同時又是項目建設實施者，具備“雙重身份”。目前尚缺乏嚴格、有效的管理和監督機制。如果設計單位以總承包、代建為目的不合理的編制概算或調整概算，既導致業主單位反感，同時可能導致法律訴訟，有違規套取國家移民資金的嫌疑。

4.2.2 移民政策風險

移民工作政策性強、涉及面廣，且涉及利益群體多，影響大。同時移民政策也正處在不斷修改和完善的時期，更新快、變化大。對移民工程項目建設影響較大。

4.2.3 移民意愿變化風險

由于移民意愿(政府意見)具有多樣性、善變性和不可控制等特點，可能導致移民項目建設方案發生重大調整和變化。導致移民項目承包出現重大風險。

4.2.4 安全風險

安全風險主要指在施工建設過程中的人員傷亡、機械設備損毀、也包括移民阻工、遭遇搶劫、盜竊、恐怖襲擊、重大疾病等安全方面存在的風險。

4.2.5 自然風險

包括地震、泥石流、火災、民族宗教習俗等不可抗拒風險等。

5 風險防控

目前國際國內總承包項目中風險防控措施主要包括風險回避、風險(損失)控制、風險自留和風險轉移四類。

風險回避是以一定的方式中斷風險源，使其不再發生或不再發展，以達到避免損失的目的；風險控制是降低風險發生的機率，降低風險嚴重性或進一步發展的可能，減少損失，是一種積極主動的風險對策；風險自留就是將風險留給自己，從企業內部財務的角度應對風險；風險轉移包括非保險轉移和保險轉移，讓任何風險都應由最適合承擔或最有能力承擔的一方承擔。

針對移民項目的特殊性和風險防控的基本原則，移民工程總承包風險具體措施主要通過弄懂政策、加強溝通、注重程序、明確身份、清楚認識、團結協作、合作共贏、精心布置、合理策劃、嚴格控制投資等方面予以防范和控制。

5.1 風險回避

5.1.1 弄懂政策、加強溝通

要避免移民政策對移民工程項目建設的影響，首先必須弄懂移民政策，明白移民政策主體引導方向和基礎傾向；加強對行業規范的學習，將行業規范要求和移民政策要求有機結合。同時加強與各級政府和移民主管部門溝通，了解最新的移民政策資訊。

5.1.2 完善程序、加強控制

在移民規劃設計期間，注重移民意愿調查和了解工作，嚴格按照移民規范要求完善移民居民點、集鎮選址和征求意見、設計成果報批審查等相關工作。在設計成果未獲得審批前，嚴禁啟動移民工程項目建設工作。

在項目建設期間，由于不可控原因導致設計變更、方案變更、概算調整等情況出現時，必須按照設計變更程序，報原審批單位審批。

5.1.3 明確身份、清楚認識

將移民工程項目設計和總承包分層次、分階段處理。在各層次、各階段忠實履行設計單位身份。在移民工程項目規劃設計時，嚴格按照規范設計、合理控制工程量和概算。在項目總承包建設過程中，精心組織、合理策劃、嚴格管理和控制投資。

5.2 風險控制

5.2.1 團結協作、合作共贏

在項目總承包期間，作為項目總承包方，應該整合相關項目設計單位和高等大學等科研研究單位，嚴格按程序要求尋求具備相關行業資質的合作伙伴和分包商。團結協作保證工程項目的順利建設。

5.2.2 精心布置、合理策劃

在保證設計任務順利完成的前提下，設計單位應注重各類資源的有效利用，培養高素質、全能型綜合人才，注重高素質人才引進；加強對國內外工程總承包項目工程經驗和建設管理學習；同時也應制定相關的激勵和獎勵機制，引導政策適當向總承包項目傾斜，保證工程項目順利進行，按時、保質和完成項目建設合同要求。

5.3 風險轉移

主要通過購買工程保險、工程索賠等方式處理。

6 結 語

目前設計總承包移民工程項目建設，完成并通過驗收后交“鑰匙”的工程建設模式是目前水電移民工程項目中較為新穎的建設模式，同時也符合電站和項目建設主流發展方向。但目前該方式尚處于探索階段，尚無完善的管理模式和體系，存在政策影響大、設計單位雙身份、設計變更多、概算超支等諸多問題，給總承包工作帶來一定風險。筆者認為，移民工程項目種類繁多，涉及面廣、社會影響大，設計單位又具備設計、施工雙重身份，因此，設計單位總承包移民單項工程，其核心除了做好“三控制，兩管理”工作外，還需要注重移民工作的特殊性，注重方式方法；注重自身“雙身份”的特殊性，注重單位信譽，合理合法的規避工程項目風險。

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