鳳翔縣山洪災(zāi)害防治非工程措施完善對(duì)策及建議

石梅梅 付振興

（1.鳳翔縣南指揮鎮(zhèn)水務(wù)管理站 陜西 鳳翔 721400；2.鳳翔縣陳村鎮(zhèn)水務(wù)管理站 陜西 鳳翔 721400）

1 建設(shè)背景

近年來(lái)，隨著全球氣候變化異常和極端自然災(zāi)害的增多，暴雨等自然災(zāi)害呈現(xiàn)歷時(shí)短、降雨量集中的特點(diǎn)，各地中小河流山洪災(zāi)害頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響了人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

鳳翔縣縣域北部為山地丘陵，地形起伏，水土流失強(qiáng)烈，南部為黃土臺(tái)塬，受特殊地理位置和地形影響，山洪災(zāi)害多，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響大。現(xiàn)有各類(lèi)堤防9.86km，主要分布在橫水河、七里河、千河等幾條較大河流上，受客觀(guān)條件限制，小流域兩岸防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，有的甚至沒(méi)有設(shè)防，其河道兩岸極易發(fā)生山洪災(zāi)害。

綜合國(guó)內(nèi)外山洪災(zāi)害防治經(jīng)驗(yàn)，山洪災(zāi)害防治應(yīng)以最大限度減少人員傷亡為首要目標(biāo)，以防為主，防治結(jié)合。以非工程措施為主要手段來(lái)防御山洪災(zāi)害，已成為國(guó)內(nèi)外的共識(shí)。因此，山洪災(zāi)害防治要堅(jiān)持工程措施和非工程措施相結(jié)合、以非工程措施為主的方式，是基于目前我國(guó)國(guó)情而采取的對(duì)策，也是現(xiàn)階段預(yù)防山洪災(zāi)害的必然選擇。按照國(guó)家防總辦公室統(tǒng)一安排，鳳翔縣列入2012年第三批全國(guó)山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施建設(shè)計(jì)劃，并于2013年開(kāi)始全面建設(shè)。

2 建設(shè)和管理現(xiàn)狀

鳳翔縣山洪災(zāi)害防治非工程措施自2013年4月1日開(kāi)始建設(shè)，同年11月23日完工，項(xiàng)目在全縣12個(gè)鎮(zhèn)5個(gè)社區(qū)的山洪災(zāi)害區(qū)建成6個(gè)自動(dòng)雨量站、8個(gè)自動(dòng)水位站、50個(gè)簡(jiǎn)易雨量站、22個(gè)簡(jiǎn)易水位站、2個(gè)視頻監(jiān)控站、81套無(wú)線(xiàn)預(yù)警廣播；建成縣級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)1處；配套市級(jí)信息共享平臺(tái)和市級(jí)水情分中心信息接收軟件和設(shè)備各一套。一個(gè)覆蓋縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)的水雨情監(jiān)測(cè)、預(yù)警發(fā)布、多級(jí)視頻會(huì)商網(wǎng)絡(luò)初步形成，并于2013年汛期對(duì)部分功能進(jìn)行了試運(yùn)行。

3 運(yùn)行管理存在的問(wèn)題和不足

通過(guò)2013年汛期對(duì)山洪災(zāi)害防治部分體系的試運(yùn)行，整個(gè)非工程措施防治體系雖已具雛形，但在建設(shè)和試運(yùn)行管理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)還有以下幾方面有待進(jìn)一步完善和增強(qiáng)：

3.1 水雨情監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布設(shè)及應(yīng)急保障方面有待完善

目前，全縣非工程措施中，在自動(dòng)雨量站布設(shè)時(shí)，考慮到施工條件是否成熟和后期運(yùn)行管理等原因，站點(diǎn)布設(shè)多集中在各小流域河道和村莊附近，前期在理論數(shù)據(jù)支持下確定的站點(diǎn)位置由于各小流域?qū)嶋H情況的不同，已建成的各監(jiān)測(cè)站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的代表性需進(jìn)一步驗(yàn)證和修正。此外，目前建成的體系建立在專(zhuān)用光纖組網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，對(duì)于突發(fā)應(yīng)急情況需加強(qiáng)應(yīng)急電力供應(yīng)和通信保障方面的設(shè)備，以保證整個(gè)體系不間斷運(yùn)行。

3.2 監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)全面性、適用性有待進(jìn)一步優(yōu)化

對(duì)于臨界水位、降雨量等監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)，由于沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供參考，建模計(jì)算過(guò)程中雖有相應(yīng)數(shù)據(jù)支撐，但因多年來(lái)退耕還林、水保綜合治理工程的實(shí)施，植被、地形等流域下墊面情況已發(fā)生較大變化，受人為活動(dòng)影響，河道比降、行洪斷面、流量等參考數(shù)據(jù)都發(fā)生了變化，因而由理論計(jì)算得出的預(yù)警指標(biāo)很難全面反映流域?qū)嶋H情況，離實(shí)際預(yù)警應(yīng)用存在一定差距。此外，過(guò)低或過(guò)高的預(yù)警指標(biāo)將導(dǎo)致預(yù)警頻發(fā)或漏報(bào)情況，這些都會(huì)造成人員財(cái)產(chǎn)損失和群眾的厭煩麻痹思想，不利于防災(zāi)減災(zāi)。因而預(yù)警指標(biāo)的全面性、實(shí)用性有待優(yōu)化調(diào)整。

3.3 小流域洪水暴雨預(yù)報(bào)精度和時(shí)效性有待提高

目前，鳳翔縣采用的小流域洪水暴雨預(yù)報(bào)預(yù)警軟件是由新安江模型、地貌單位線(xiàn)法和動(dòng)態(tài)馬斯京根法系統(tǒng)建模設(shè)計(jì)而成，對(duì)于其中關(guān)鍵性指標(biāo)、地域不同等都將影響預(yù)報(bào)精度和時(shí)效性。同時(shí)，局地的強(qiáng)對(duì)流系統(tǒng)造成的短歷時(shí)強(qiáng)降雨，其突發(fā)性、隨機(jī)性強(qiáng)，監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)都存在較大難度，往往造成短歷時(shí)局地暴雨的預(yù)報(bào)降雨區(qū)域、降雨量及雨強(qiáng)等重要指標(biāo)精度不高，甚至發(fā)生誤報(bào)、漏報(bào)等問(wèn)題，需在運(yùn)行管理過(guò)程中不斷研究、調(diào)整和完善。

3.4 防御預(yù)案編制的實(shí)用性、有效性有待調(diào)整優(yōu)化

縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)的防御預(yù)案雖已編制完成，但由于各鎮(zhèn)各村情況不一，對(duì)預(yù)案編制的理論性和實(shí)用性都要求很高，而編制人員水平不均，指揮體系、預(yù)警方式、危險(xiǎn)區(qū)、安全區(qū)、轉(zhuǎn)移路線(xiàn)等關(guān)鍵事項(xiàng)的實(shí)用性和有效性有待調(diào)整優(yōu)化。

3.5 群測(cè)群防體系的建立有待磨合，響應(yīng)速度有待提高

山洪災(zāi)害防治非工程措施的有效運(yùn)行關(guān)鍵在于基層村組體系的高效運(yùn)行，依靠群眾，發(fā)動(dòng)群眾，完善群測(cè)群防體系，才能有效防御山洪災(zāi)害。但群測(cè)群防體系參加人員眾多，點(diǎn)多面廣，多級(jí)聯(lián)動(dòng)有待磨合，響應(yīng)速度有待提高。

3.6 人員管理水平、運(yùn)行管理長(zhǎng)效機(jī)制有待健全和增強(qiáng)

目前，整個(gè)非工程措施的管護(hù)人員多由鎮(zhèn)、村干部兼任，人員操作管理水平參差不齊，加之鎮(zhèn)村基層工作千頭萬(wàn)緒，很難保證專(zhuān)人管護(hù)。同時(shí)，運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，相應(yīng)的管理制度也在建立健全的過(guò)程中，這些都成了監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)能否長(zhǎng)期、有效、及時(shí)發(fā)揮作用的不確定因素。

4 建立有效防災(zāi)減災(zāi)非工程措施體系的對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)系統(tǒng)研究，動(dòng)態(tài)調(diào)整，縮小監(jiān)測(cè)預(yù)警體系與實(shí)際的差異

一是通過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行管理，對(duì)采集的水雨情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理，為二期工程監(jiān)測(cè)站點(diǎn)加密和水雨情監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)的調(diào)整優(yōu)化提供依據(jù)。盡可能將自動(dòng)雨量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布設(shè)在流域中心、暴雨中心等有代表性的地段，并在高發(fā)易發(fā)山洪降雨區(qū)、人口密度較大的山洪災(zāi)害頻發(fā)區(qū)適當(dāng)加密或調(diào)整站點(diǎn)布設(shè)。同時(shí)，對(duì)水雨情三級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)對(duì)應(yīng)的1小時(shí)、6小時(shí)、24小時(shí)臨界降雨量和臨界水位進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化，縮小與實(shí)際情況的差異，提高適用性，克服僅以靜態(tài)雨量作為預(yù)警指標(biāo)的片面性；二是通過(guò)災(zāi)情模擬，綜合演練，驗(yàn)證預(yù)案的可行性，根據(jù)不同村鎮(zhèn)山洪災(zāi)害的形成特點(diǎn)，參考?xì)v史山洪、地形地質(zhì)條件、防洪設(shè)施和人員分布情況，結(jié)合村組社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；三是通過(guò)今后一段時(shí)間甚至更長(zhǎng)的時(shí)期，對(duì)各類(lèi)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，逐步彌補(bǔ)現(xiàn)有小流域預(yù)報(bào)系統(tǒng)建模參考指標(biāo)不足和代表性不強(qiáng)的問(wèn)題，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)規(guī)律總結(jié)和理論研究，調(diào)整完善系統(tǒng)模型，提高預(yù)報(bào)的精度和時(shí)效性。

4.2 建立健全制度，長(zhǎng)效管理，完善防災(zāi)減災(zāi)非工程措施體系

一是落實(shí)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和管理人員，強(qiáng)化基層防汛體系建設(shè)。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)，將運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算或設(shè)立管理基金，利用增加編制、公益事業(yè)崗位等渠道逐級(jí)落實(shí)縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)管理人員，每年組織監(jiān)測(cè)預(yù)警人員的培訓(xùn)、預(yù)案的修編和演練等工作，提高管理人員技術(shù)水平，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)預(yù)警設(shè)備、簡(jiǎn)易雨量水位站的維護(hù)及救援隊(duì)伍的組建等工作，采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式推動(dòng)工作有效開(kāi)展。二是建立健全各項(xiàng)管理制度，形成制度化運(yùn)行。建立監(jiān)測(cè)預(yù)警崗位責(zé)任制、設(shè)備設(shè)施運(yùn)行管理維護(hù)制度、汛期值班制度、防汛物資的管理制度等，并統(tǒng)一制作，上墻明示。建立考核制度，把該項(xiàng)工作納入年度考核內(nèi)容，因工作不到位引起山洪災(zāi)害損失擴(kuò)大或加重的，要對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理。對(duì)工作出色，能夠充分發(fā)揮山洪災(zāi)害非工程措施的作用，最大限度降低山洪災(zāi)害損失的，要給予獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，縣防汛辦定期、不定期的開(kāi)展落實(shí)情況檢查制度，對(duì)情況不理想的鎮(zhèn)村要及時(shí)給予警告并落實(shí)整改措施。三是發(fā)揮廣大人民群眾的力量，群測(cè)群防，有效開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)工作。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的收集，預(yù)警信號(hào)的傳遞，群眾撤離的開(kāi)展，這些都需要群眾的積極參與，也需要完善的防汛組織、責(zé)任體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。基層防汛體系中完善的網(wǎng)格化責(zé)任體系、預(yù)案體系、人員撤離和搶險(xiǎn)救災(zāi)體系建設(shè)及宣傳、培訓(xùn)和演練是保證群測(cè)群防快速有效開(kāi)展的關(guān)鍵，通過(guò)每年汛前組織群測(cè)群防演練，不斷磨合，促進(jìn)縣、鎮(zhèn)、村、組、戶(hù)的有機(jī)配合，從而保證山洪災(zāi)害非工程措施體系防災(zāi)減災(zāi)效用發(fā)揮到最大。

4.3 開(kāi)展山洪災(zāi)害評(píng)估，查缺補(bǔ)漏，增強(qiáng)非工程措施體系實(shí)效

通過(guò)災(zāi)情評(píng)估，一是可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)目前山洪災(zāi)害防治中存在的問(wèn)題，完善防御預(yù)案，更加科學(xué)地劃分山洪災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)、警戒區(qū)和安全區(qū)，引導(dǎo)和規(guī)范山區(qū)農(nóng)民的建房行為，增強(qiáng)農(nóng)民住房的安全性。二是可以發(fā)現(xiàn)山洪災(zāi)害防治非工程措施的預(yù)警指標(biāo)、防范預(yù)案中存在的不足，指導(dǎo)相應(yīng)預(yù)警指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整和完善，減少與實(shí)際情況的差異。三是通過(guò)山洪災(zāi)害災(zāi)情評(píng)估，完善以時(shí)段降雨量作為依據(jù)的山區(qū)小流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的繪制，對(duì)不同的時(shí)段降雨量所造成的洪水淹沒(méi)情況有更加準(zhǔn)確、更加直觀(guān)的了解和判斷，這對(duì)災(zāi)情預(yù)警、組織人員撤離和搶險(xiǎn)救援等工作有很強(qiáng)的參考價(jià)值。經(jīng)過(guò)預(yù)警、防御、災(zāi)害評(píng)估三個(gè)階段的工作，相互指導(dǎo)，相互影響，增強(qiáng)山洪災(zāi)害防治非工程措施體系的實(shí)效。

5 結(jié)語(yǔ)

在今后的工作中，要繼續(xù)探索完善“重在基層，群測(cè)群防、預(yù)警到人”的山洪災(zāi)害防御模式，通過(guò)不斷磨合，建立有效的防災(zāi)減災(zāi)體系，達(dá)到排查巡查到位、預(yù)報(bào)預(yù)警及時(shí)、責(zé)任體系健全、防御預(yù)案易行、轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)有效、響應(yīng)反饋快速、宣傳培訓(xùn)全面、防災(zāi)意識(shí)增強(qiáng)的目標(biāo)，最大限度地減少山洪災(zāi)害導(dǎo)致的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，為縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供可靠保障。陜西水利