我國基層政府城市管理體制創新研究——以深圳市龍崗區“城管在社區”改革為例

王延奎

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“深化行政執法體制改革”部分中提出要“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”，這對城市管理體制改革提出了新的要求。本文以深圳市龍崗區“城管在社區”改革為例，具體分析改革的背景、內容、成效、問題及其優化措施，以期對基層政府城市管理體制創新提供有益啟示。

一、“城管在社區”改革的背景和內容

改革開放以來，隨著我國經濟社會的快速發展，我國的城市化進程也不斷加快，社會公眾對城市管理工作精細化、規范化的要求日益提高，城市管理體制改革日漸緊迫。

（一）改革的背景。

隨著我國社會主義市場經濟的建立和發展，人民生活水平不斷提高，對社區公共服務的質量要求也越來越高，強調政府全面介入的傳統城市管理模式的弊端開始凸顯：政府提供的社區公共服務成本高、效率低、質量差，從而引起社會公眾的不滿。在這一背景之下，加之受西方新公共管理運動的影響，我國城市管理體制改革又開始了市場化的進程。在城市管理中引入市場力量是城市管理體制改革的一個思路，但需要注意的是并不是所有的社區公共服務都可以通過市場化的方式加以解決，即使是在社區垃圾處理這樣一個市場化程度相對較高的領域，市場機制依然難以有效發揮作用。城市管理中政府的低效和市場化改革中存在的弊端，使人們不得不重新反思城市管理中政府、市場與社會之間的關系。以社區為代表的社會力量在城市管理中發揮著越來越重要的作用，城市管理職能社區化已經成為城市管理體制改革的一個重要發展方向。

具體到深圳市龍崗區，由于其城市化進程起步較晚，經濟發展與社會配套建設相對不均衡，因此在其城市管理工作中面臨著城管執法力量薄弱、城管綜合執法資源不足、公共服務供給效率低下等問題。如何持續提高城市管理水平、進一步提升城區核心競爭力，成為困擾深圳市龍崗區城市管理工作的重要問題。正是在這一背景之下，結合深圳市龍崗區城市管理的實際，以管理模式的創新驅動社會管理資源的優化整合，成為實現持續提升、實現趕超目標的首選方式。2011年下半年，深圳市龍崗區提出了“城管在社區”的管理理念，并在部分街道開始試點；2012年，“城管在社區”改革作為一項重點工作納入了“城市管理年”的工作事項，在全區范圍內全面鋪開。

（二）改革的主要內容。

所謂的“城管在社區”是指通過在社區設立城管所，聘請社區戶籍居民作為社區城管員，協助街道執法隊執法以提高社區城市管理水平的改革措施。“城管在社區”改革的本質是通過組建社區城市管理機構和隊伍下移城市管理重心，充分調動社區組織和居民參與基層城市管理的積極性和能動性，有效解決基層城管執法力量不足的問題，進而提升城市管理的效能和質量。具體來說：

1.工作職能。

“城管在社區”改革的主要舉措就是成立社區城管所，社區城管所是社區工作站的內設機構，由社區工作站負責日常管理，業務上受街道市容考核辦、執法隊、城建辦、市政服務中心的指導。其職能主要有八項：（1）履行社區市容環境衛生責任，組織開展日常巡查，及時排查、發現、制止轄區內各類市容環境違法行為；（2）協助開展愛國衛生工作，督促責任單位落實“門前三包”責任；（3）協助街道城建辦開展綠化、路燈、消殺等事項的日常監管工作；（4）協助街道市政服務中心開展道路清掃保潔、環衛設施設置維護、垃圾清運日常監管以及小廣告、余泥渣土的清理工作；（5）協助相關部門對轄區的市場、住宅小區、待建地等場所的環境衛生進行整治；（6）教育、勸改違反城市管理規范的輕微違法行為，協助城管執法部門做好轄區范圍內的相關執法工作；（7）協助開展城市管理法律法規及政策的日常宣傳引導工作，組織開展文明家園創建活動；（8）收集、匯總轄區居民涉及城市管理問題的意見、建議。

2．工作制度。

在制度建設方面，“城管在社區”改革主要建立了以下三種制度。首先，聯席會議制度。①有的街道每月定期組織召開社區城管所所長聯席辦公會議，會議由街道城管綜合執法中隊負責召集。針對社區城管工作，各街道每季度至少組織一次由街道執法隊、城建辦、市政服務中心、各社區城管所所長參加的聯席會議，區城管局協調區政府每半年至少組織一次由各街道辦、相關職能部門、參與城市管理工作的社會組織、社區城管所代表參加的聯席會議，及時總結工作經驗，研究“城管在社區”工作過程中存在的問題和解決措施。其次，網格管理制度。社區城管所根據轄區實際將社區劃分為若干責任片區，明確責任人員和具體工作職責，實施網格化管理，并采取日常巡查、隨機抽檢、不定時檢查相結合的方法進行監督檢查。再次，臺賬管理制度。社區城管所結合工作職責及日常管理實際，建立管理工作臺賬，對專項或重點工作建立專項臺賬，及時、全面記錄社區城市管理工作的動態及工作成效。

3.工作機制。

在具體的工作機制方面，“城管在社區”改革主要有以下幾種。首先，投訴處理機制。主要是負責受理領導交辦事項、群眾直接投訴或執法隊等相關部門轉辦投訴，制作投訴處理卡，將投訴時間、地點、內容、類別等信息進行登記，報社區城管所負責人審批，根據審批意見，或是由社區城管所工作人員進行處理或是及時轉交執法部門或相關部門處理。其次，巡查機制。除了進行日常巡查以實現全覆蓋，確保不出現管理盲點之外，還要根據轄區內的具體情況，將轄區劃分成重點管理區域和一般管理區域，加強重點區域的巡查力度和密度。再次，信息通報機制。社區城管所要及時整理匯總日常管理情況，每月上報街道辦，重大管理信息要及時通報；相關管理信息由各街道辦整理后交區城管局統一匯總。同時，社區城管所要采取適當的方式將每月的工作情況向社區居民公布，及時收集、匯總社區居民對社區城管工作的意見和建議，接受居民監督。最后，聯動執法機制。該機制主要體現在街道城管綜合執法中隊與社區城管所之間，街道城管綜合執法中隊負責人掛點社區城管所，負責指導社區城管所開展各項工作，幫助社區城管所解決工作中存在的問題和困難。

4.資源保障。

“城管在社區”改革的資源保障主要包括人力保障、資金保障和設備保障三個方面。首先，人力保障。社區城管所的工作人員主要通過三條途徑來獲得：一是組建社區城管專職人員隊伍，輔之以兼職人員，作為“城管在社區”工作的主力軍；二是鼓勵社區組建城管義工隊伍，在重要節點時開展環境衛生清理整治行動；三是街道組建市容環境巡查員隊伍并分配給社區，負責對各社區城中村和農貿市場進行巡查管理。其次，經費保障。社區城管所的運營經費主要由以下三種來源：一是由社區自籌，二是由街道支持，三是由區財政專項補貼。其中，區財政按照每個社區每年15萬元（其中10萬元為基本補貼、5萬元為考核補貼）的標準核撥補貼經費；社區自籌、街道支持的部分以滿足“城管在社區”工作的基本需要為底限。再次，設備保障。為了保障工作的順利開展，社區城管所都配備了一定的工作設備，如辦公室、電腦、電話、工作車輛、照相機及社會張貼欄等。

5.考核體系。

為了確保社區城管所的各項工作職能落到實處，深圳市龍崗區制定了較為完善的考核體系。在制度建設方面，龍崗區城管局制定了《龍崗區城管在社區工作管理考核辦法》，同時各街道也根據轄區情況制定了社區城管所工作監督考核的規則，這些文件、規則的制定為考核社區城管所的工作提供了政策依據。從考核過程來看，主要是分為兩個層面：第一層面的考核由各街道辦牽頭，定期對各社區城管所的工作情況進行考核；第二層面的考核由區城管局牽頭，定期對各街道的城市管理工作進行考核。通過層層考核，建立了自上而下的監督激勵機制，有力地推動了“城管在社區”改革的推行。從考核結果的應用來看，將考核結果與對被考核單位的獎懲緊密結合起來，考核結果定期通報，考核成績與政府補貼金額掛鉤。

二、“城管在社區”改革的成效

作為一種新的城市管理模式，“城管在社區”嘗試在城市管理中引入社區參與，有益于擴大城市管理力量、提高城市管理水平，改革初見成效。

（一）社區經濟組織有效履行了社會責任。

“城管在社區”改革在經費方面堅持社區自籌、街道扶持的原則，以社區自籌為主。這一原則充分考慮了龍崗區社區的現實情況。由于龍崗區絕大部分社區都屬于“村改居”轉制社區，都保留著社區集體經濟模式，因此社區有經濟能力參與到基層城市管理中來。從各社區城管所在起步階段所需經費的配置情況來看，除了南灣和坂田兩個街道辦對轄區內26個社區城管所全部采用財政支持外，其他6個街道辦轄區內絕大部分社區城管所的經費都是由社區自籌或由社區自籌和街道扶持相結合的方式配置的，而社區投入的經費主要來自社區股份合作公司。可見，在“城管在社區”改革的推進過程中，社區股份合作公司有效地履行了自己的社會責任，積極參與到了社區城市管理中來。

（二）社區城管員隊伍初具規模。

社區城管所工作的開展，離不開社區城管員隊伍的建設。目前，各個社區城管所的人員配置都基本到位，一支以專職化為建設方向的社區城管員隊伍初步建立。具體來看，當前龍崗區共有社區城管員817名，其中專職人員428名，兼職人員389名。其中，年齡在50歲以下的占到了96.6%，超過半數的社區城管員受過大專及以上教育，政治面貌好，多為本地居民，社區認同度高，絕大多數接受過相關的職業培訓等。同時，區城市管理局對社區城管員的工作職責定位、工作內容邊界和工作方式等都進行了相關規定，各社區城管所也都對城管員的日常工作制定了具體的考核標準，對此絕大部分社區城管員都能夠理解到位，這也為社區城管員能夠有效地開展工作奠定了基礎。

（三）居民的理解和評價得以提升。

“城管在社區”改革在協調和調動社區居民參與城市管理中發揮了積極作用。例如，南灣街道的李朗社區、康樂社區組建了二支超過百人的城管義工隊伍；龍崗街道辦在實施“美麗家園”行動中推行了“十百千工程”，通過聘請十名城市管理監督員、組建百名城市管理義工、發動千名市民參與“文明行為我在行動”簽名活動，引導市民參與城市管理……通過這些活動，社區居民參與社區城市管理的積極性和主動性得到了較大提高。同時，社區居民對開展“城管在社區”改革的意義也有了較強的認知，大多數社區居民對“城管在社區”改革的總體評價是積極肯定的，這說明“城管在社區”改革在基層群眾中具備了一定的基礎。

（四）社區城市環境明顯改觀。

通過兩年來“城管在社區”改革的深入推進，龍崗區社區城市環境得到明顯改觀。特別是在社區環境衛生、社區綠化、無照攤販監管、亂搭建拆除、商鋪違章占道經營的清除、小廣告清理、廣告張掛規整、狗患治理、噪音擾民現象遏止、路燈管理等方面取得了較好的治理成效。2013年6月，龍崗區城管局榮獲了“全國綠化模范單位”的榮譽稱號；在2013年第一、二季度深圳市市容環境綜合考核中，龍崗區龍城街道在原特區外25個街道中排名第一。

三、“城管在社區”改革存在的問題

“城管在社區”改革在調動社會力量參與城市管理方面取得了一定成效，但不可否認改革也面臨著一些亟待解決的問題，主要包括：

（一）財政保障機制方面的問題。

“城管在社區”改革是一項系統工作，需要資金、人員和設備的較大投入。但是此項改革開展兩年來，深圳市、龍崗區的專項經費投入遠遠不夠，目前主要依賴社區自籌經費和街道輔助性扶持，而社區投入的多少又取決于股份合作公司的實力。2013年全區8個街道和各社區為社區城管所運行所投入的經費總額為4535.03萬元，其中由社區自籌投入的經費總額是3185.8萬元，街道辦投入的經費總額是1349.23萬元。街道辦的投入不到全部投入的1/3，原因就在于“城管在社區”的經費尚未納入各街道辦的整體經費預算，經費來源缺乏制度化的保障。“城管在社區”改革過度依賴社區股份合作公司的財力必定難以持久，對社區股份合作公司和股民而言也是不公平的。

（二）隊伍建設方面的問題。

根據龍崗區城市管理局擬訂的《深入推進城管在社區工作方案》，各社區城管員隊伍建設以專職為原則。目前全區專職社區城管員占全部社區城管員總數的52.4%，兼職社區城管員占47.6%。但事實上，有些社區城管員雖然名義上是專職，但實際上是社區工作站的“勤雜工”，由于缺乏嚴格的專業性分工，工作頭緒繁雜使社區城管員無法對自己明確定位。部分街道（如布吉）所有社區都沒有建起專職城管人員隊伍；一些社區的“城管在社區”隊伍建設工作基本沒有啟動，日常城管工作像以前一樣都交給了物業公司。同時，社區城管員的外在職業形象尚未樹立起來，社區居民對社區城管員的評價較低。從工資待遇來看，社區城管員工作繁瑣復雜、強度較大，但工資待遇水平卻較低，這影響了其工作的積極性和責任性，使其無意發掘或提升自己的職業能力和素養，不利于城管員隊伍的穩定建設。

（三）工作模式方面的問題。

“城管在社區”采用的是一種“類條屬型”工作模式。之所以說是一種類條屬型模式，一方面是因為社區工作站是街道辦設在社區的工作平臺，而社區城管所是社區工作站的內設機構，因此它們一并歸屬街道辦，由此社區城管所具有行政“條屬性”的一面；另一方面，“城管在社區”改革以來，社區股份合作公司的投入遠遠超出了街道辦的投入，雖然新制度也設計了政府補貼，不過迄今并沒有到位，因此社區城管所只能說具有“類”條屬性的一面。在一定程度上，這種“類條屬型”模式在機構宗旨、機構性質、機構運行等層面存在著內在矛盾。創設這一機構的宗旨是“通過強化社區自治管理，實施管理關口前移，有效緩解基層城管執法壓力，提高市容環境管理水平”。但是在實施過程中，“強化社區自治管理”主要體現為使用大量的社區經濟資源及聘請社區戶籍居民為社區城管員；機構在屬性上歸屬于行政系統，行政系統卻沒有給予充分的財政資源；機構在業務實踐上履行的是公共行政職責，但不得行使行政檢查權、行政強制權和行政處罰權力，只能依靠社區城管員的耐心和技巧。因此，在這種“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的運作模式下，社區承擔的責任義務與其享有的權利并不匹配。

（四）社會參與方面的問題。

從龍崗區改革的實際情況來看，雖然社會力量有參與到社區城市管理中來，但是其對城市管理的參與程度還遠遠不夠。首先，從社區成員方面來看，除了社區城管員外，其他社區成員參與社區城市管理的積極性和主動性不高。其次，作為社區城管員輔助力量的城管義工隊伍建設還沒有在各社區全面鋪開，不同社區義工組織的發展狀況也參差不齊，但總體來看，義工隊伍的力量還比較弱小，對社區管理的參與度也有待提高。再次，非營利組織發展不均衡，城管領域中有影響力的非營利組織尚未發育起來，社會組織對城市管理的參與度也亟待提高。

四、“城管在社區”改革的優化措施

（一）落實公共財政保障。

首先，要根據業已制定的全區“城管在社區”工作實施方案，充分落實區財政專項補貼，為社區城管工作的長期有效運轉提供制度化的公共財政扶持。其次，從長遠來看，應將“城管在社區”工作納入區、各街道辦年度經費預算，制訂區、街道辦和社區對社區城市管理工作經費分擔的合理比例，逐漸降低社區承擔的份額，改變社區城管所依賴社區股份合作公司的現狀，使區公共財政投入成為社區城市管理最重要的經費投入渠道。再次，在基本補貼方面不搞一刀切，應考慮社區人口的規模和密度、區域面積、社區區位和類型、社區成熟度等因素，合理設立補貼基準。最后，考核補貼與社區城市管理的考核成績掛鉤，根據考評結果按年度發放，以提高社區城管所工作的積極性。

（二）加強社區城管員隊伍建設。

首先，適當增加基層執法人員的數量。社區居民公共素質的培養，不僅靠教化，更重要的在于法律的嚴格約束，其中擁有力量充實、執法嚴明的隊伍至關重要。其次，應逐漸減少社區城管員兼職比例，適時調整社區城管員的工資待遇水平。同時，對社區城管員實行年度考核，將考核結果與對城管員的獎懲結合起來。再次，建立健全相關規章制度，規范日常管理。區城市管理局應制定全區社區城管員隊伍建設規劃和日常管理辦法，如日常工作規范、工作紀律及考核獎懲辦法等。其中，首要的在于強化隊風隊紀、儀容風紀、日常行為建設及城管車輛、設備使用規則等，通過隊伍外在風紀樹立城管隊伍的社會權威。最后，加強社區城管員的教育培訓。要組織社區城管員輪流參加相關的職業能力教育培訓和外出學習活動，內容包括城市管理的相關法律法規、工作紀律、行為規范、安全防范技能、管理溝通技能等，以提高社區城管員的職業素養。

（三）探索城管執法體制深度改革。

首先，探索建立公安城管協同執法機制。2014年2月，深圳市城管局局長蒙敬杭對媒體表示，深圳市將通過探索建立公安城管司法協同執法機制等措施，深化城管綜合行政執法體制改革，讓深圳走出當下城管執法的種種困境。[1]從國內相關城市的實踐來看，凡是實行警察配合執法的，都極大地改善了當地的城管行政執法環境。龍崗區可考慮依據新頒布的《深圳經濟特區城市管理綜合執法條例》的有關規定，率先嘗試這一創新舉措，在不涉及城管執法權重新配置的情況下，在行政執法權的框架中依法將警察權引入城管執法過程，借助警察權破解城管執法上的現實難題。其次，探索建立城管司法協同執法機制。嘗試創建城管執法部門與人民法院的協助機制，形成城管、法院、公安“三法聯動”機制以解決城市管理中取證難、處罰難、執行難的問題。可以按照《深圳經濟特區城市管理綜合執法條例》規定，在市、區人民法院設立綜合執法法庭，負責受理當事人對城管綜合執法機關做出的行政處罰不服提起的行政訴訟；受理城管綜合執法部門提起對當事人拒不履行已發生效力的行政處罰決定案件的強制執行，從而使自然人違法行為產生的法律責任得到最終追究，起到威懾作用。再次，嘗試建立城管民政協同創新機制。目前社區城管所作為社區工作站的內設機構，具有明顯的類行政條屬性質，與其旨在通過強化社區自治管理以改善基層城市管理水平的初衷不相契合，因此建議區城管部門與民政部門合作，把社區城市管理機制創新納入社區管理體制創新的整體框架中，與居民自治、業主自治、樓棟自治等新機制結合起來。在適當的時候把社區城管所調整進社區服務中心，并使社區城管所負責人與社區居民委員會主要成員交叉。這樣，一方面可使社區城管所擺脫類行政條屬屬性，成為社區自主治理力量的一部分，另一方通過行政委托和政府補貼、社區基金會等方式，建立起城管部門與社區自治組織的合作伙伴關系。

（四）拓展公眾參與城市管理的廣度。

首先，充分發掘調動社區居民中的積極分子。要充分發揮社會工作在社區自組織能力建設中的作用。[2]通過社區調查，仔細了解社區社群的構成狀態，在建設專職化的社區城管員隊伍的同時，發掘、調動社區居民中的積極分子，吸納他們參與社區城市管理綜合執法的決策、執行、監督與評估的全過程。引導“村改居”社區通過村規民約、與分紅掛鉤等方式，調動原住民參與社區城市管理的積極性，使原住民在房屋出租、租客經營行為和公共衛生行為等方面擔負起監管責任。其次，大力發展城管義工組織。在區、街、社區三個層面上大力發展城管義工組織，借助義工組織平臺開展多種多樣的活動，構建居民參與社區城市管理的網絡和路徑。再次，培育城管社會組織。培育和發展區級城市管理領域的社會團體，如“龍崗區城市管理者協會”，一方面使其成為全區城市管理者的聯誼性、互益性、保護性、提升性的職業協會，另一方面也可引導一般居民有序參與，結成城市管理者的同盟。

[1]文燦.城管公安聯合執法有望全市推廣[N].深圳商報，2014-02-26.

[2]郭榮茂.論社會工作在社區組織能力建設中的介入[J].華僑大學學報（哲學社會科學版），2013，（1）.