關于河道采砂管理問題的幾點思考

朱健健，牟濤

（日照市水利局，山東日照 276826）

關于河道采砂管理問題的幾點思考

朱健健，牟濤

（日照市水利局，山東日照 276826）

文章總結了河道采砂管理的現狀及存在問題，并提出了完善河道采砂管理體制，加大執法力度等方面的建議。

河道采砂；管理體制

近年來，我國建筑市場迅猛發展，對作為重要建筑用材的河砂需求量越來越大，使得河砂價格高漲。河道采砂是一個暴利行業，涉及人員面廣而且成分復雜，執法管理難度較大。加強河道采砂管理是確保防洪安全的現實需要，是確保城鄉供水安全的重要保障，是確保生態安全的客觀要求，是政府執政為民的根本要求。目前我國對于河道采砂的監管還存在管理體制不順暢、監管不嚴格、處罰力度不夠、違法調查取證難等問題。

1 河道采砂管理現狀及存在問題

1.1 體制機制存在缺陷

河砂是河床的重要組成部分，也是國家重要的礦產資源，具有河床構成因素和國家礦產資源的雙重屬性，這決定了管理法規和管理體制上的交叉性。從部門職責分工的角度看，水利、國土在采砂行為的監管上存在“競合”關系，而交通與水利部門之間是一種行政配合關系。由于我國《河道采砂許可制度實施辦法》尚未出臺，目前依據有關法律法規，河道采砂申請者應先到水行政主管部門辦理《河道采砂許可證》，然后再到國土部門辦理《采礦許可證》，并分別交納采砂管理費和礦產資源補償費，方可采砂。

然而，這種看似嚴格、規范的水利、國土雙重審批機制，在實踐中存在不少問題。一是兩部門分別許可制與行政許可法的規定不一致。二是存在脫離水利部門的單部門違規審批。部分采砂者直接到國土部門辦理采砂申請手續，國土部門受理后不將申請移交水利部門，而是直接批準采礦或者拍賣采砂權。導致采砂者不顧河道安全，嚴重違法超采。三是一些地方成立了隸屬于建設部門的河道管理機構。由建設部門行使河道管理權，而防汛責任和河道執法責任仍由水行政主管部門承擔。

這種多部門管理體制的存在，不僅導致了河道采砂監管主體、責任不明確，管理部門權利與責任不統一，個別部門重發證和收費、輕監管，甚至出現亂作為等問題，給水利部門的執法制造了困難，不利于打擊河道非法采砂行為。

1.2 調查取證、勘驗難度大

在查處河道非法采砂案件中，取證工作十分危險，也十分困難。一是一些采砂者為了躲避執法人員的巡查，往往選擇在深夜挖砂，而河道采砂點遠離市區，人煙稀少，部分非法采砂者與黑社會勢力聯系緊密，在調查取證過程中，執法人員人身安全受到威脅。二是水利執法部門沒有行政強制權。水政監察人員只能將采砂機具作為采砂的證據進行登記保存7d。在具體執法中，一些非法采砂者充分利用法律上的空隙，不配合調查取證，不同意制作詢問筆錄，拒不簽字承認。等待7d以后，到水行政主管部門要求解除登記保存，取回采砂機具，案件調查陷入被動。三是水利勘查市場不夠健全。對非法采砂現場要進行嚴格的勘查，對采砂深度、數量、位置、范圍、危及河道和堤防安全的程度、造成的損失等要全面勘查，勘查結果將作為水行政執法辦案的依據，也作為是否應當移交公安機關進行刑事處罰的依據。目前僅依靠水政監察人員和工程管理人員鑒定十分困難，且其鑒定結果也不夠準確和中立。

1.3 監管力度不夠，執法能力有限

一是借河道清淤的名義盜采河砂。個別地方政府借防汛指揮機構的清障通知，將河道內砂土作為障礙物進行清淤，要求國土部門對這部分砂土進行拍賣，中標人向地方政府繳納部分補償金，進行采砂作業。事實上，由于沒有經過水行政主管部門的批準和嚴格的監管，真正的淤泥沒有清除，河道卻被破壞，嚴重影響河道行洪安全。二是監管力度不夠。由于沒有設立專門的河道管理機構，對河道進行監督管理。受執法人員數量限制，水利部門很難派出人員24h進行河道巡視，僅靠水政執法人員的日常巡查和周圍群眾的舉報，對河道非法采砂的打擊遠遠不夠。同時水政監察人員編制、數量嚴重不足，難以適應執法任務需要。

1.4 處罰力度不夠

山東省對一般違反河道采砂管理法規的處罰只能根據《河道管理條例》、《山東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》等，給予警告、罰款、沒收非法所得等三種行政處罰，明顯缺乏打擊力度。主要表現在：一是罰款數額較低。相對非法采砂帶來的暴利，對于采砂者處以十萬以下的罰款，導致違法者的違法成本太低，過罰不相當。二是沒收違法所得可操作性不強。由于盜采河砂行為大多發生在夜間，采砂者容易轉移非法砂土或者出售。如果第一時間水政執法人員沒有發現，很難界定違法者盜采河砂的實際數量，銷售收入等具體信息，也超出了水行政主管部門的檢查權限。三是刑法規定不明確，入刑難。刑法中沒有對河道采砂犯罪或者破壞河道工程的犯罪進行明確規定。目前，全國各地非法采砂追究刑事責任的案例中，以盜竊罪、以危險方法危害公共安全罪、非法采礦罪等罪名追究責任。量刑標準不一樣，導致刑責不統一，加大了對非法采砂行為追究刑事責任的難度。

2 幾點建議

2.1 理順河道采砂管理體制

河砂首要價值是維護河道生態和安全的社會價值，其次作為礦產資源的經濟價值。根據法律規定，河道的主管部門是水利部門或流域管理機構。因此，可以根據《行政許可法》規定，參照《長江河道采砂條例》規定，將河道采砂的審批交由水利部門統一受理，審批過程中國土部門提出意見。同時，將河道采砂的審批納入各地行政服務審批大廳聯審聯驗工作流程，在水利部門未受理、審批的前提下，國土部門不能受理審查。

2.2 積極培育水利監測市場，壯大水利第三產業

一是完善相關法律法規，允許有資質的水利勘查機構對違法案件進行勘驗并出具鑒定報告。二是應當加大政府投入力度，加強水政執法配套設施建設，鼓勵社會資本參與，培育水利監測市場，壯大水利第三產業，為水行政管理和水政執法提供技術支持。三是出臺相關扶持政策，支持組建一定數量和一定規模的有資質的水利勘測設計單位，以滿足日常的監督管理和執法監察需要。

2.3 設立河道管理機構，壯大執法隊伍

河道管理實行行政首長負責制。各大中型河道安排一名地方行政首長擔任“河長”，對河道管理負責。市（縣）一級應設立河道管理處，隸屬于水利部門，對河道進行監督管理。各主要河道應設河道管理站（所），由公安機關配備干警聯合辦公。河道清淤工作，由河道管理處提出具體的清淤方案，報水行政主管部門批準后，由河道管理處按照法律法規要求，統一組織實施，清淤過程由水利部門嚴格監管。同時，要重視和加強水政執法能力建設，設立專職執法隊伍，要不斷將懂專業技術和法律的人才充實到執法一線，提高案件查處水平和執法效能。

2.4 完善相關法規制度

一是建議盡快制定《河道采砂許可制度實施辦法》，對河道采砂許可流程和有關監管部門的職責進行強調和明確。二是修訂相關法律，在《中華人民共和國水法》中應賦予水行政主管部門或河道主管部門對非法采砂機具的查封、扣押權。三是進一步提高對非法采砂的處罰標準，加大違法者的違法成本。四是在刑法分則中明確規定非法采砂罪，對其量刑標準予以明確。

（責任編輯張玉燕）

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1009-6159（2014）-03-0048-02

朱健健（1982—），女，科員