公路工程招投標管理存在的問題及對策研究

谷莉薇

（山西省交通開發投資集團有限公司，山西 太原 030006）

1 我國公路工程招投標管理的發展史

工程招投標制是市場經濟條件下改革開放深入發展的必然結果。早在計劃經濟時期，我國的工程造價管理一直是實行概預算定額管理的模式，這種模式操作簡單，標準統一，但由于這種計價模式反映的是社會平均水平，很大程度上制約了施工企業追求技術進步和提高管理水平的能動性，對建設單位而言很難實行真正意義上的造價控制。

改革開放以來，隨著我們經濟體制改革的不斷深入，作為基礎設施建設的公路項目迅速增長，尤其是加入WTO以后，我國的工程建設開始與國際接軌，開始出現世行和亞行貸款進行公路項目建設，這就要求按照國際競爭條款進行國際公開招標，迫使建設單位和施工單位學習和掌握國際競爭性招標的條款。1984年以來，隨著我國世行及亞行貸款公路建設項目的成功招標，國內一些公路建設項目也開始使用招投標的方式進行工程發包，招投標管理制度也以其公開、公正、科學、擇優的優勢以及對質量、進度、投資全過程全面、全方位的工程管理特點，于20世紀90年代初，在我國的公路工程項目中廣泛實施。

為規范我國的工程建設市場，1999年，我國頒布了《中華人民共和國招投標法》，規定在我國境內從事大型基礎設施、公用事業、使用國有資金投資或國家融資、使用國際組織或外國政府資金的項目，進行勘察、設計、施工、監理、設備材料采購等，必須實行招投標制度，招投標制度作為法律在我國正式實行。2003年，交通部根據公路工程特點頒布了《公路工程招標文件范本》，2006年又相繼出臺了《公路工程施工招標投標管理辦法》和《公路工程施工招標資格預審辦法》，使公路工程的招投標管理不斷走向更加規范化、標準化、合理化的軌道上來。通過幾年的招投標實踐以及工程項目實施過程中的不斷總結，2009年，交通部又對《公路工程招標文件范本》進行了進一步的完善和修改，在合同通用條款及專用條款上進行了更細致、更標準化的劃分，為目前我國公路工程的招投標使用的版本。

2 目前我國公路工程招投標管理存在的問題分析

2.1 行政干預、地方保護主義現象

公路建設項目一般都采用公開招標的方式進行。尤其是高速公路，投資額巨大，技術性強，在選擇施工單位時對資質、業績、管理能力、技術能力等都要有更為嚴格的要求，但在實際操作過程中，行政干預現象時有發生。對于政府而言，為了保證本地企業的利益，實際招標時在資格審查或投標過程中，往往對外地企業的審核要更為嚴格或在招標文件中隱含一定的限定條款，從而達到排斥外地企業中標的目的；或者在項目招標中保留其中一些標段給本地的施工企業；還有一些建設單位對中標單位的工程進行指定分包或強行供應材料，這都有違招投標的公平性。

2.2 化整為零 規避招標

招投標法規定工程單項合同在200萬元以上；設備、材料單項合同在100萬元以上；勘察、設計、監理等單項合同在50萬元以上；項目總投資額在3 000萬元以上的工程項目必須進行公開招標。但在地方上的一些小型工程項目中，考慮到工程項目小，招投標費用相對較高，而且程序復雜等因素，建設單位常采取化整為零的方式，將一個工程項目分為幾個獨立的小于限額標準的小項目來規避招標，從而達到自行安排設計、施工、監理單位的目的。

2.3 工程建設資金不到位即進行招標

我國招投標法明確規定，招標人應在初期建設資金到位，后續資金來源落實的情況下才可以進行招標。公路工程屬于基礎設施建設，是一個地方經濟發展的命脈所在，在政府出臺年度規劃后，交通系統即開始落實項目。鑒于公路工程項目建設投資大的特點，山西省的公路工程項目政府投資只占全部投資的一部分，而大部分以建設單位融資為主。建設單位往往考慮自身的利益和目標，在資金不到位的情況下即開始進行招標，從而導致在施工過程中工程款不能按時拔付，造成工程款拖欠，甚至停工。

2.4 陪標、串標、圍標 個人掛靠資質

陪標、串標、圍標及個人掛靠資質現象由于操作過程隱蔽性強、危害性大，是當前公路工程招投標管理中的“頑疾”。在招標文件發放后，為了爭取中標，有的施工單位或個人會同時找幾個符合標準的資質進行報名，在資格審查合格后同時參與投標，進行圍標；或是在投標過程中互相串通，達到既抬高報價，又爭取中標的目的，未中標單位會由中標單位給予一定的補償；還有一些小型的公路工程項目劃分為幾個標段，而在招標文件中未規定一個施工單位只可報一個標段，于是幾家施工單位同時報幾個標段，輪流坐莊，各自給其他單位進行陪標，又各自在不同的標段中標。

2.5 招標代理機構良莠不齊 管理混亂

招標代理機構準入門檻低，投資少，回報率高。近幾年，隨著基礎設施建設力度的加大，招標代理機構的數量也迅速增長，行業內的激烈競爭導致代理機構良莠不齊，管理混亂。一些代理機構為獲得招標代理資格，過分迎合招標人的思想，在項目招標時，利用所掌握的專業知識幫助招標人鉆空子，將違規操作合法化；甚至幫助投標人進行圍標、串標，牟取暴利，完全喪失了中介職能。

3 解決措施及對策

3.1 完善法律法規 加強法制教育和技術培訓

我國現行的國家及地方、行業主管部門的各項法律、法規、條例、制度、辦法，對公路招投標管理提出了嚴格、細致的要求，但隨著實踐的深入和科技的進步，仍有許多不太完善之處或出現不少新的問題，令一部分違規行為有了可乘之機。這就需要在實踐過程中不斷積累經驗，對原有的法律法規進行不斷的完善、修改和創新，保證招投標的科學嚴謹性和公平公正性。同時對招投標工作人員加強法制教育和專業技術培訓，使他們懂法、守法，堅持職業操守，并不斷提高專業素養和技術水平，從根源上約束招投標人的行為，杜絕腐敗現象的滋生。

3.2 強化政府監管職能 嚴厲查處違法違規行為

招投標法明確列舉了各種違反規定及處罰措施，而且各地政府均設置了相應的監管部門。但在實施過程中很少有單位或個人因為招投標的不規范行為而受到處罰，由于政策只是流于形式而不能真正落到實處，不能引起當事人足夠的重視。這就需要強化政府監管職能，對工程項目的各個環節進行全過程監督，責任落實到人，強化責任管理，確保監督工作到位，嚴禁行政干預、項目程序不合法、資金不到位即進行招標等現象發生。要對招標的全過程進行備案，不管何時何事出問題，都有案可查。對出現違法違規行為的集體和個人進行嚴厲查處，維護法律尊嚴，維持建設市場良好的競爭秩序。

3.3 規范招標代理行為 建立信用管理制度

近年來，隨著基礎設施建設的大力開發，招標代理機構以其技術力量強、專業分工細、經驗豐富的優勢在公路招投標工作中發揮著越來越大的作用。但招標代理機構惡意競爭，魚目混珠的現狀嚴重影響了招投標市場的管理秩序，給國家利益造成極大危害，給社會造成惡劣的影響，我們應從準入門檻、管理制度、人員素質、工作業績、社會評價等方面對招標代理機構進行動態考核，就像對施工單位建立承包商名錄一樣對招標代理機構建立信用管理制度，逐步引導招標代理機構走向規范化、科學化的道路上來。

3.4 推進網絡招標技術 實現招投標管理跨越式發展

網絡招投標技術是網絡技術與招投標管理相結合的產物，是招投標管理的重大革新，它不僅可以通過網絡化操作節約招投標成本，提高工作效率；還可以利用網絡信息技術使施工企業及時了解其他企業的技術、管理優勢，促進施工企業的技術革新；同時通過整個招投標過程的信息公開化，實現政府監督與社會監督的雙重監管，有效防范招標人規避招標、控制標底、人為操作中標人等腐敗行為和投標人陪標、串標、圍標等違法違紀行為。目前山西省公路工程的招投標都還是使用傳統的模式，積極推進網絡招投標技術，對于公路工程招投標的標準化、信息化、科技化管理有著十分重要的意義。