加強法規(guī)建設(shè)促進安徽省散裝水泥持續(xù)快速發(fā)展

安徽省發(fā)展散裝水泥辦公室

我省散裝水泥連續(xù)10年以22%的增速快速發(fā)展，跨入了全國先進省份。回顧10年的歷程，我們深切感受到，法規(guī)建設(shè)是推動散裝水泥發(fā)展的根本保證。近兩年，我辦下大力氣推動散裝水泥地方法規(guī)建設(shè)，終于在2013年8月2日省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上高票通過了《安徽省促進散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用條例》（以下簡稱《條例》），標(biāo)志著我省發(fā)展散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿工作已步入法制化軌道。

一、制定《條例》背景

我辦一直十分重視散裝水泥的法規(guī)建設(shè)，早在1996年就推動省政府頒布了《安徽省散裝水泥管理辦法》（省政府令第74號），2009年修訂頒布了《安徽省促進散裝水泥和預(yù)拌混凝土發(fā)展辦法》（省政府令第216號），這些規(guī)章的頒布與實施對推動我省散裝水泥事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。全省水泥散裝量由1996年168萬噸躍升到2012年6801萬噸，水泥散裝率由1996年8.36%提高到2012年62.57%，超全國平均水平8.43個百分點。兩項指標(biāo)居于全國前列，其中散裝水泥量列第6位，散裝率列第7位（中部第1位）。2012年，全省預(yù)拌混凝土使用量達6577萬立方米，生產(chǎn)能力迅速發(fā)展到2.36億立方米/年。預(yù)拌砂漿生產(chǎn)企業(yè)21家，生產(chǎn)能力達508萬噸/年。實現(xiàn)了“灰”色產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。

盡管如此，我省促進散裝水泥工作發(fā)展和應(yīng)用的機制尚未完善，管理體制不順，機構(gòu)不健全，與全國發(fā)達省市發(fā)展差距還較大。安徽是水泥生產(chǎn)和使用大省，全省水泥年產(chǎn)量達一億噸以上，依法促進散裝水泥發(fā)展，是我省正在全力推進“三個強省”建設(shè)的必然要求。為適應(yīng)我省新形勢，進一步轉(zhuǎn)變工作方式，促進散裝水泥可持續(xù)發(fā)展，我辦審時度勢，迎難而上，于2012年下半年啟動散裝水泥立法工作，在上級主管部門的支持下順利出臺了《條例》。

二、《條例》解決的主要問題

《條例》全面落實國家關(guān)于散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿三位一體發(fā)展要求，綜合運用財政、稅收等扶持措施，寓管理于服務(wù)之中，形成激勵和約束相結(jié)合的發(fā)展機制，促進散裝水泥行業(yè)健康發(fā)展。《條例》具有較強的針對性和可操作性。

一是明確了管理體制。鑒于我省散裝水泥管理體制的現(xiàn)實狀況，《條例》規(guī)定，縣級以上人民政府散裝水泥行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿發(fā)展的促進工作，具體工作由其所屬的散裝水泥管理機構(gòu)承擔(dān)，所需經(jīng)費納入同級財政預(yù)算；縣級以上人民政府其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，做好發(fā)展散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿的有關(guān)工作。

二是突出了扶持措施。首先進一步強化了政府及其部門在發(fā)展散裝水泥方面的調(diào)控和導(dǎo)向作用，對促進散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用項目，從項目立項、用地、集料資源使用等方面給予支持。其次，進一步細化了專項資金補貼和水泥、預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿生產(chǎn)企業(yè)依法可以享受的稅收優(yōu)惠。再次規(guī)定了水泥生產(chǎn)企業(yè)散裝率達到80%以上的，可以享受申報節(jié)能減排項目資金的優(yōu)先支持。

三是強化了服務(wù)與管理。《條例》規(guī)定了預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿生產(chǎn)項目應(yīng)當(dāng)符合布點方案，明確了預(yù)拌混凝土資質(zhì)管理制度和預(yù)拌砂漿備案制度；貫徹了國家分期分批推進“兩個禁現(xiàn)”（即禁止現(xiàn)場攪拌混凝土、禁止現(xiàn)場攪拌砂漿）的要求，對禁止使用袋裝水泥、禁止現(xiàn)場攪拌混凝土和砂漿的范圍、期限等做了明確規(guī)定。同時，考慮到某些特殊情形，設(shè)立了核實制度；規(guī)定了建設(shè)工程各方主體——建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、招標(biāo)人以及投標(biāo)人、施工圖審查機構(gòu)、監(jiān)理單位推廣使用散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿的義務(wù)。此外，對散裝水泥專項資金征收、使用和管理作了一些指引性規(guī)定。

四是為保障《條例》的相關(guān)規(guī)定得到切實的貫徹實施，維護法制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，《條例》對違法行為規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

三、幾點體會

我省散裝水泥立法工作是從2011年10月開始啟動，到今年8月2日通過，歷時1年零10個月，時間短，效率高，在立法過程中我們重點把握好了以下幾個方面的工作：

一是采取兩條腿走路的辦法確保散裝水泥立法順利立項。立法工作伊始，我們咨詢有關(guān)部門得知，我省的立法資源十分有限，散裝水泥的發(fā)展和應(yīng)用工作雖然有很多的優(yōu)越性，但相對其他綜合性工作來說還較為專業(yè)、單一，立法立項難度很大。為此，我們采取兩種辦法促進散裝水泥立法立項。一方面，我們積極爭取上級主管部門支持，通過政府納入立法計劃。另一方面，我們動員各市散辦摸清本地人大代表情況，一對一宣傳，取得代表們對散裝水泥立法工作的支持，效果十分明顯，在十一屆人大五次會議上全省有8個市代表團100多名人大代表提出散裝水泥立法議案，得到了省人大的高度重視，為后來列入實施類立法計劃打下了堅實的基礎(chǔ)。

二是精心準(zhǔn)備，抓住關(guān)鍵。我省是第七個出臺條例的省份，《條例》出臺過程中，得到了商務(wù)部、中散協(xié)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心，特別是兄弟省市散辦給予的指導(dǎo)和幫助，使我們有條件在充分消化吸收他們先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，起草立法材料，少走彎路，準(zhǔn)備較為充分，得到了省法制辦、省人大財經(jīng)委、法工委領(lǐng)導(dǎo)和專家高度評價，成為我省《條例（草案）》被優(yōu)先安排上會的主要原因。

在《條例（草案）》修改過程中，難點和關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)各部門意見以及正確認識和對待人大常委會組成人員的意見，這些意見都有道理，實際上代表不同的利益群體，條款棄留就是利益的權(quán)衡過程。因此，在協(xié)調(diào)中我們把握依據(jù)充足、貼近民生的原則，在宣傳中突出了促進散裝水泥發(fā)展對我省轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的意義，在條款方面我們設(shè)立了專門加大對散裝水泥車輛運輸管理內(nèi)容，促進安全生產(chǎn)和文明生產(chǎn)，使促進散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用工作進一步貼近民生。此舉得到省人大常委會組成人員的認可。

《條例》征求意見時，我省住建部門對《條例（草案）》規(guī)定的建設(shè)工程各方主體——建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、招標(biāo)人以及投標(biāo)人、施工圖審查機構(gòu)、監(jiān)理單位推廣使用散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿的義務(wù)有不同看法，我們依據(jù)有關(guān)“從使用環(huán)節(jié)入手，加大散裝水泥推廣力度”要求的精神，積極與建設(shè)主管部門溝通，做了大量的協(xié)調(diào)工作，也作了一些讓步，最后取得了理解和支持，效果很好。

《條例》在省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上59票贊成，1票棄權(quán)，0票反對，獲得高票通過。

四、幾點建議

一是鑒于《國務(wù)院對進一步加快發(fā)展散裝水泥意見的批復(fù)》（國函［1997］8號）已實施16年，近年來發(fā)展散裝水泥工作面臨著新形勢、新問題，急需一個國家層面的政策文件予以規(guī)范。建議商務(wù)部盡快促成國務(wù)院《關(guān)于加快散裝水泥發(fā)展指導(dǎo)意見》的出臺。

二是建議商務(wù)部盡快會商財政部，確保全國散裝水泥專項資金政策的穩(wěn)定和延續(xù)。

三是盡快掛牌成立國家或商務(wù)部散裝水泥辦公室，加強散裝水泥管理工作，指導(dǎo)省、市、縣散辦開展工作。