城鎮環境管理模式探討

區培生

（廣州市番禺區環境保護局 第四環境保護所，廣東 廣州 511400）

改革開放以來，我國城鎮化率持續增長，2012年城鎮化率達到52.57%，但中國社科院《城市藍皮書》認為中國真實城鎮化率至少被高估了10%。由此可見，城鎮化在今后相當長時間內仍將是我國現代化建設中不可逆轉的趨勢。

1 城鎮環境及其管理問題

（1）土地利用方式粗放，污染場地治理不易。土地是城鎮社會經濟發展的載體，但我國人口眾多，土地利用壓力極大。一方面是城鎮發展促使農業用地尤其是耕地向城鎮建設用地轉化，而土地利用方式粗放造成土地資源浪費以及超強度利用損失土地綜合效應。另一方面，城鎮發展使大量污染企業搬遷或關停，這些企業遺留的污染土地必然再開發，但是由于修復責任難以界定、環境監管體系不完善、修復資金無法保障等原因，污染場地的修復難度很大[1]。

（2）環境污染程度增加，生態系統遭到破壞。在城鎮化過程中，環境污染的質和量都發生了變化。隨著城鎮產業結構、功能的轉變，污染源和污染物種類都發生了變化，并朝著多樣化方向發展。城鎮人口數量增加，生活污水、固體廢棄物總量也將大幅增加，使原有自然生態系統遭到破壞和改變。城鎮擴張占用了原來農業或林業用地，使原有生態系統受到高強度的沖擊，環境承載力下降，短時間內難以恢復。許多大城市推行“退二進三”、“退城進園”政策，關停或搬遷出一些污染嚴重企業，雖然調整了城市布局和功能，但也客觀上也將工業污染移至城市邊緣，周邊地區承受了更多污水、垃圾和廢氣。

（3）環境管理觀念落后，監督管理效率低下。傳統環境管理模式將環境問題看作單純的技術問題或者經濟問題，因而環境管理也就僅限于污染治理，對環境采取事后修補或改善的做法。其次，行政命令式的強制管理導致環境管理部門與經濟利益獲得者之間利益出發點不同，導致被管理者不主動配合管理，反而與管理者玩起了“捉迷藏”游戲，檢查時停止排污，一旦環境管理人員離去，即刻恢復排污。再次，在城鎮化過程中環保機構設置往往滯后，一般是按照城鎮規模進行設置，缺少前瞻性，等規模上去了，再來加強環境管理的力量，而污染問題已成現實。還有，環境管理機構對同級地方政府的監督效果很差，往往遷就地方經濟發展而犧牲環境。

2 城鎮環境管理模式創新思路

2.1 注重多方參與共同治理

隨著社會經濟發展，世界上一些國家環境管理主體已由政府單一行政管理模式轉向政府、企業、公眾多元管理模式。人們從環境污染治理的實踐中明白一個道理，環境問題并非可以依靠技術措施或經濟手段就能徹底解決，單純依靠政府也解決不了問題。人們習慣于政府制定的各種環境政策對排污企業進行監督和治理，但是政府的環境管理很多情況下是從政府自身角度出發，對公眾意愿往往缺乏全面考慮，而且長期以來環境管理是將公眾排除在外的。沒有公眾參與的環境政策，不可能做到充分尊重公眾的環境權利，因此必須擴大環境管理的主體范圍，使公眾有權參與環境政策的決策。

多方參與就是政府、企業、學術界和公眾共同參與，共同治理是除了政府以外，發揮公眾參與環境管理與監督作用。公眾參與必須賦予公眾知情權，政府和企業必須公開信息。同時政府職能角色需要轉變，從單純管理者轉變為管理兼服務者，從面對問題轉變為面向對象。除了賦予公眾參與權，還應當鼓勵民間環保組織參與，發揮其監督立場中立、公益作用。

2.2 發揮社區自治管理功能

政府主導的環境治理模式，以其權威性和宏觀性在環境治理方面發揮出了重要作用，但是這種模式的缺點也顯而易見：一是管理成本高，政府從上至下多層次的組織架構治理成本高，尤其廣大農村地區，污染類型為面源分布，政府治理需花費大量的人力、物力和財力。二是針對性差，由于決策層距離基層社區很遠，無法體驗基層的切身利益，同時來自基層的信息通過逐級上達往往不全面和欠準確，因此制定的政策容易脫離實際，相關決策缺乏科學性。三是腐敗行為難以完全避免，環境管理中的腐敗行為往往可以歸咎于失職，懲罰成本較低。四是弱勢群體利益難保障。

社區自治模式就是依靠社區居民共同利益的關系，自行組織和管理社區資源，與政府治理模式相比，具有治理成本低、針對性強和弱勢群體利益容易得到保護的優勢。城鎮環境管理要發揮社區自治的管理作用，應該利用廣泛的群眾基礎實現地方自治管理。環境管理本質上是對人的管理，所以應通過宣傳教育發動群眾、調動群眾，讓群眾有機會參與環境治理。社區自治作用的發揮還取決于政府權力的分配，因此應通過立法途徑明確社區自治管理的權力范圍。

2.3 借鑒國外成功管理模式

日本在經濟建設過程中環境污染曾經非常嚴重，但經過治理環境狀況大為改觀，除了其完備的法律體系作為保障，很值得借鑒的是企業實施環境管理的自主行為。政府與行業協會或企業代表之間通過談判簽訂環境管理協議，由于充分考慮了企業的自愿和需求，該協議一旦簽訂，遵守率可以100%實現。而且協議遵照循序漸進原則，消除了不確定性，有利于投資者長期投資。

3 結語

隨著我國城鎮化進程加快，由此產生的環境問題不容忽視。長期停留于末端污染治理以及對公眾利益的漠視，反映出傳統環境管理模式的不足。因此，現時迫切需要通過創新管理模式促進環境管理戰略轉型。

[1]李發生，張俊麗，姜林等.新型城鎮化應高度關注污染場地再利用風險管控[J].環境保護，2013，41(7)：38-40.