中國黨際協商民主的政治價值與功能開發

丁 長 艷

(中共上海市委黨校 科學社會主義教研部，上海200433)

中國政治發展的重心是國家治理體系的現代化，圍繞該目標，中國政治過程有兩大特點:一是中國特色社會主義民主理論以國家治理現代化為導向，國家治理日益減少直接運用權力，依賴制度化的權力運用方式，規范公權力邊界;二是在滿足現實政治發展需要的基礎上，實現具體民主形式的轉型和治理，以基本制度為基礎，著眼于當前實際需要，實現政治制度功能的轉型、利益沖突的協調、社會矛盾的化解與社會公平的維護。現代政治發展的大趨勢支配中國式民主的理論轉型。圍繞群眾的利益表達、協調的核心問題，協商民主需要發揮政治功能并進行自身定位。

本文無意探討協商民主體系的宏觀問題，亦并非對協商民主進行微觀審視，而是關注在構建中國特色協商民主體系中，黨際協商民主居于什么地位，有哪些政治價值與功能。另外，本著尋求國家治理體系和治理現代化的需要，黨際協商民主具有哪些新的功能?

一、黨際協商民主的制度及其發展形態

在中國的政治發展上，政黨既是政治系統內部的要素之一，又是締造和改變政治系統的外在支配要素。新中國成立之初，黨際關系分別基于《共同綱領》和《中國人民政治協商會議章程》，從性質歸屬角度看，“執政黨與非黨勢力的合作是其領導責任的一部分。”［1］黨際協商主要包括兩個方面:一是黨際之間的日常協商活動和機制;二是通過人民政協進行的政治協商。黨際協商民主的對象和范圍與時俱進，在局部制度內部形成了政治行為慣例。

1. 黨際協商的制度基礎:中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度。黨際協商民主既包含“領導關系”，又蘊含“合作關系”，已經形成了穩定的政黨權力機構，執政黨的“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”方針奠定多黨合作的政治基礎。中國共產黨的第十三次代表大會將多黨合作定位為“中國社會主義政治制度的重要組成部分”，民主黨派作為執政黨的合作者和參政者身份被確認。2005 年5 號文件(以下簡稱《文件》)表明中國政黨結構是“嵌入政治體系”［2］。此外，《文件》確認了“政黨領導、多黨合作和政治協商”三個元素，并相應產生了領導、合作與協商三大關系。根據《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》規定:“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”包含體制內政黨、多黨合作的政治基礎、黨派關系準則、多黨合作的運行機制。在基本政黨結構的基礎上，黨際關系衍生出不同形式，黨際協商民主制度在國家系統內部，不同領域內取得局部發展和創新。隨著歷史條件的變化，執政黨和民主黨派合作的政治基礎和方式也發生了變化。

在權力配置方面，中國的政黨結構是非競爭性的，因此，在政府治理與公共政策的過程中，各民主黨派的角色是參與性、咨詢性和輔助性的。圍繞國家的治理任務，黨際關系是領導與合作性質的，黨際協商民主是一種常見的合作形態。

2. 黨際協商民主制度表達的政治空間和形式。與西方國家公共決策受制于“政黨—政府”關系類似，中國的公共政策過程也涉及“政府依賴政黨”和“政黨依賴政府”［3］兩種情況。在前公共政策階段，執政黨及各民主黨派都有相應的影響;在公共政策過程中，政黨要素依然起著支配性作用。但在兩個階段中，執政黨與各民主黨派影響政府的形式已經發生變化。因此，黨際協商民主的過程也存在兩種不同的政治空間。黨際協商從政治過程的角度觀察，主要表現在兩個階段:

一是前公共政策階段中的黨際協商民主。根據中國政治過程的活動規律，每5 年或10 年的執政周期中，執政黨的重要會議都會為將來一定階段內的政治發展確定任務，各民主黨派和政府都要圍繞中國共產黨制定的政治發展目標工作。中國共產黨作為執政黨主要確定國家的政治方向和擬定重大的方針政策。在行政系統外部，中國共產黨通過領導人大制定法律法規來間接影響政府政策;在行政系統內部，中國共產黨一方面通過“黨管干部”原則來約束政府行為;另一方面，各級黨委領導地方政府制定當地的發展任務，后由黨委、政府、人大和政協四大班子綜合運行。

該階段中黨際協商民主過程的主動權在執政黨組織內部，政策起點始于執政黨組織，執政黨的會議精神主導人民代表大會和政協會議［4］。但是，如何體現不同民意的輸入與協商的民主性，執政黨與各民主黨派之間的協商機制在其中發揮了重要作用。

二是公共政策階段中的黨際協商民主。黨際協商民主既主導前公共政策過程，又支配公共政策過程的中間階段，尤其在收集不同政治代表的意見方面。黨際協商形成多個不同的協商空間，如人民代表大會、人民政協，以及政府的運作過程等。在制度和場域的共同作用下，運用多民主協商會、座談會、以公務員身份進行日常聯系、重大事件隨時通報提案、議案、調研報告等方式，對公共政策過程及其結果進行討論和協商。有組織地進行政治參與性協商是黨際協商的重要特點之一。另外，人民政協為黨際協商提供了組織化的制度和渠道，作為各民主黨派與社會活動的重要政治平臺，人民政協是目前各民主黨派唯一能夠以黨派身份活動的政治平臺。

公共政策階段中論及“政黨—政府”關系時，也涉及民主黨派和政府關系，從特點方面看，“中國各政黨的功能主要不是政治體系層面上的，而是政治過程層面上的”［5］。執政黨與各民主黨派之間的關系分散于不同的政治過程階段，前公共政策階段中的黨際屬性強于公共政策階段，因為民主黨派成員的政治代表身份更有利于參與行為。而各民主黨派成員進入政府后，黨派屬性被“黨管干部”原則，以及公務員管理規則消解。在立法、行政和司法部門中，中共黨員和民主黨派成員間個體協商是重要形式。在立法、行政和司法部門，選配民主黨派成員、無黨派人士擔任國務院、有關部委和縣以上地方政府及其有關部門的領導職務。既以國家機構成員身份參與公共政策，又借助成員的不同黨派身份，這有利于公共政策制定與執行的多元化與民主化，借助民主黨派成員的專業化特點為公共政策提供智力支持。

二、黨際協商民主的政治價值取向

中國政治發展基于兩大規定性:一是社會主義的規定性;二是人民民主的規定性，各自的制度基礎分別是中國共產黨領導制度與以人民代表大會制度為中心的代議制度。決定中國政治的經濟基礎是社會主義屬性與市場經濟規律兩大要素，因此，中國特色社會主義民主發展模式和路徑具有很強的自我規定性。當前，中國政治發展的重心主要是圍繞公共事務的政策問題展開，出臺的政策必須圍繞滿足民生需求與實現社會公平的政治議題。黨際協商為治理提供了合法化過程，為政府決策與執行的合法性進行佐證。黨際協商民主圍繞民生的公共政策議題展開，協商過程與協商導向需緊扣現代民主政治的價值展開，主要體現在三個方面。

1. 追求公共利益導向。現代政黨兼具代表一部分民眾利益和公共利益的特征，政黨通過參與國家政權內部事務，代表與維護民眾利益，追求公共利益。追求公共利益導向是政黨不可推卸的政治責任，中國共產黨也不例外，與西方政黨不同的是，它代表全體中國人民的利益。中國共產黨的政治理論及其發展實踐表明，中國共產黨已經由階級性政黨演變為代表全體人民利益的全民性政黨。從實際過程看，民主黨派的代表性相對較弱，社會基礎只是一小部分群體。在屬性方面，執政黨追求公共利益的特征更加明顯，黨際協商民主主要在現有政黨基礎上運行。

黨際協商的發展主要基于當前中國政治發展的現實。一方面中國政治發展面臨不少問題和挑戰，主要有來自社會發展的要求(民生改善問題)、民主化的要求(大眾參與問題)、開放以及國際認同的要求(國際接軌問題)［6］;另一方面，黨際關系可以圍繞現代民主政治的新趨勢，借助黨際協商民主的治理模式，解決內外部政治發展的挑戰，即因解決利益訴求形成的民主參與壓力是主要問題，在制度化的政治空間里，黨際協商可以形成公共利益、凝聚社會共識，減少社會內部分歧和分裂。公共利益導向的現代政治規律給黨際協商提出了兩大現實命題。

一是黨際協商需要解決利益多元產生的民眾參與壓力增大問題。中國民眾的利益需求多元化、分散化特征明顯，民眾希望通過組織(政府)為他們解決民生需求，但又對政府持懷疑態度。對政府“包辦”、“代辦”的傳統管理方式不滿，他們既需要服務型政府的支持，又不排斥保護型政府，需求兼具多元性與高標準的特點。另外，廣泛動員的社會體制與行政體制能夠有效執行政策，使被動員起來的民眾對已有價值和利益分配形成潛在挑戰，進而影響政策的出臺。

二是黨際協商需要彌合公共財富分配體制不公的內在缺陷。黨際協商應該著重解決政黨體制的社會回應性問題。社會階層和地域群體間的發展機會差異、不同民眾通過體制獲取生存和發展資源的機會、能力不同，公共財富分配體制的協商功能不到位，而體制性不公更是加劇了上述不公平現象。此外，城市化過程也加速了地域之間財富分配能力的差異。黨際協商還應該在中央層面擴大制度與政策的導向功能，減少地區性差異，這將有利于社會和地域的公平發展。

2. 尋求政策性共識。理論和實踐證明，參與需求增長和制度供給不足必然造成既有社會秩序的緊張和政治不穩定［7］。在很長一段時間里，政策性問題是黨際協商的主要任務，圍繞公共利益，通過充分的協商過程，尋求政策性共識，才能實現民生需求與保證社會公平。

各民主黨派以進入政府體系的方式參與公共政策，黨際協商關系延伸至公共政策領域，這種參政行為和協商性質具有很強的合作性，公共政策中民主黨派主要是輔助和咨詢地位，行為依據多源于事實和執政黨的文件規定。輔助性是指民主黨派不是直接的政策制定者和執行者，其主要以給政府施加間接影響方式參與公共政策，咨詢性闡釋的是民主黨派參與公共政策的性質。協商過程中各民主黨派協商的重點不是提出新議題，而是尋求解決問題的方法，為執政黨和政府出謀劃策。從目的來看，在公共政策過程中，黨際協商民主不是以否定決策為主，而是為了論證政策的科學性和民主性，同時也是為了獲得大多數民眾的支持，達成政策性共識，其中，中央層面表現明顯。

決策過程和參與過程的開放性和包容性決定了黨際協商的效果。圍繞政策性議題，黨際協商的一個假設前提就是會出現政策性分歧，如何客觀對待黨際協商過程中的政策性差異，決定了黨際協商的結果。面對不同社會群體對政策性議題的差異性態度，執政黨和各民主黨派通過適度開放的協商過程，代表不同社會階層群體的利益，以在協商過程中形成特定的政策態度。

3. 實現社會團結。團結一直是中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度的價值取向，追求政黨團結是社會團結的集中體現。多黨合作與政治協商的政治結構為社會團結提供制度結構，而黨際協商民主則提供了實現社會團結的政治路徑。黨際協商民主在三大政治空間里實現了社會不同群體間的團結。

一是執政黨組織內的協商民主過程。先是執政黨領導集體對國家重大決策內容進行前期的協商醞釀過程。在協商過程之后，邀請民主黨派成員和無黨派人士，就某些重要問題對決策后的意見進行征詢、表達和協商。

二是公共政策過程中的黨際協商民主。黨際協商民主的行動空間就是政策過程，該階段中黨際協商主要表現在兩個方面:第一，在人大立法及表決過程中，黨際協商民主是個體行為，即基于人大代表身份;第二，地方各級黨委圍繞政府中心任務，形成執政思路和方案，與民主黨派成員進行溝通。黨際協商更多的是集中在事物咨詢與意見征詢兩個方面。

三是公共決策后的黨際協商監督。該過程個體化色彩明顯，黨際協商監督不是以民主黨派組織名義，而是以人大代表、政協委員和政府參事等個體身份，就重大決策的執行情況形成書面意見，向各級政府黨委及其領導提出建議，就出現的問題形成協商，給予監督反饋。

黨際協商民主是為了實現不同社會群體政治代表之間的政治溝通，在溝通中形成明確的政策立場，讓民眾更清楚政策與自身的關系，黨際協商過程的另一個意外結果是使決策過程變得更加開放、包容。

三、黨際協商民主的政治功能及其發展

1.開放政治參與過程，實現黨際協商民主的公共政策功能。環境轉型促使中國政黨結構發生變化，政黨體系面臨結構和功能的雙重轉型。如前所述，黨際協商民主的政治功能和機制與國家智力制度化趨勢相伴而生。黨際協商民主從組織化向制度化發展是第一步，未來政治功能開發是制度化的繼續深化，由制度化趨勢向更為具體的程序化轉變，實現黨際協商民主的有序化。將政治化和組織化概念落實到規則層面，還要將黨際協商民主構建為具有“規制性、規范性和文化—認知性”的制度結構，開發政策過程的黨際協商功能會影響黨際協商的社會效果和認知度。

一是公共政策的參與協商功能。在逐步開放公共政策參與過程的基礎上，執政黨通過將本黨成員選入立法機關，并通過影響立法來實現政黨主張。將一部分公共政策監督權歸還人大，黨際協商更多的是在人大進行前置性協商;另外還可以擴大政策過程中的黨際協商頻次，增加黨際協商與社會公眾的互動性。執政黨和各民主黨派通過協商過程，以及與民眾不斷互動，形成符合民意的決策結果。

二是公共政策的聽證咨詢功能。政府的決策機構把相關問題列入政策日程，擬定方案。運用民主黨派“從屬性、輔助性的權力”屬性履行參政黨功能，為公共政策過程中，的黨際協商提供保障。

三是公共政策的責任功能。在2005 年和2006 年的五號文件中，將對各民主黨派參與公共決策的內容規定進行了充實和細化，形成可操作性的協商機制和程序。

2. 圍繞社會和諧目標，實現黨際協商民主的社會團結功能。黨際協商效果除外部因素影響外，各民主黨派及其成員的參政議政能力不可或缺，它也是提升黨際協商效果的重要條件。在黨際協商民主發展和實踐方面，規范政黨關系原則的制度在執政黨文件中已經明確規定，但是在從制度走向規范的實踐過程中，需要一定的保障條件。在堅持中國政黨政治共識的基礎上，各民主黨派應該積極發展自身的代表性，主要體現在明確黨派的思想和社會基礎方面，只有充實民主黨派的社會基礎，并形成制度化的黨際協商關系，黨際協商民主才更有現實意義。

各民主黨派的社會基礎是實現社會團結的重要內容。黨際協商主要是一種精英式協商，需要民眾支持，協商才能形成有效的社會團結。任何一個政黨的作用大小、戰斗力強弱，很大程度上取決于黨員的數量、質量和構成。相較于執政黨發達的組織，民主黨派的社會基礎薄弱、黨員規模較小，致使其組織發展極不平衡，在國家協商治理的過程中，難以形成規模效應。另外，不同地方的政府層級，黨際之間的日常協商機制效果差異也很大，這主要與各地方黨委的領導風格有直接關系，黨際協商目前對地方政府決策只是一種軟約束。民主黨派在公共決策的過程中，必須依賴制度進行協商，拓展政治和治理層面黨際協商的廣度和深度，擴大社會影響。

3. 服務國家治理現代化目標，完善黨際協商民主的政治合法化功能。黨際協商民主的公共政策功能能否有效運行，需要將黨際協商過程合法化、制度化。從理論和現實的雙重視角看，黨際協商民主對相對封閉的關門決策有很好的改善作用，不同政黨基于各自所代表的社會階層和民眾擁有不同的社會基礎。黨際協商過程將不同黨派代表的聲音傳遞到決策者中，但如何保證實現黨際協商民主的經常化和規范化，新的政治合法化過程不可或缺。

黨際協商民主的發展歷程表明，其發展過程的曲折主要是由黨際關系非制度化造成的。黨際協商民主的合法化過程需要在中國現實實踐與規范理論之間尋找一種持久動力，協商傳統只是提供一種經驗。黨際協商民主賦予了各民主黨派參政權力，保障了他們進入公共政策領域的協商權利。

與改革開放前相比，今天的黨際協商及其對應的社會基礎、圍繞的政策性議題，以及處理的社會問題性質等不可同日而語。圍繞民生與民主、分歧與共識、利益沖突與社會團結的發展性問題，黨際協商民主的政治價值開發、制度機制創新都勢在必然。

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