分段集約執(zhí)行改革再探

一、分段集約執(zhí)行的理論依據(jù)

分段執(zhí)行又稱為集約執(zhí)行，主要指將執(zhí)行工作分段、分人按流程進(jìn)行，每個(gè)階段由專人進(jìn)行負(fù)責(zé)和管理，不僅要求執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)要分開(kāi)行使，執(zhí)行查控與強(qiáng)制執(zhí)行也要分開(kāi)行使。一般執(zhí)行工作分為三部分，即送達(dá)、查詢工作；財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制執(zhí)行工作；聽(tīng)證裁決工作。這三類工作代表了執(zhí)行中的不同階段，既可以由一人全部負(fù)責(zé)，也可以由三人分別實(shí)施。通過(guò)分段執(zhí)行對(duì)執(zhí)行實(shí)施權(quán)進(jìn)行分權(quán)，將執(zhí)行實(shí)施程序分為財(cái)產(chǎn)查控、財(cái)產(chǎn)處置、款物發(fā)放等不同階段，并明確時(shí)限要求，由不同的執(zhí)行人員集中辦理，改變“一人到底”的辦案方式。民事執(zhí)行中的“集約”，指的是以執(zhí)行流程各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作為中心，整合司法資源，強(qiáng)化專業(yè)分工，通過(guò)協(xié)作監(jiān)督，窮盡執(zhí)行措施，節(jié)約司法資源，提高執(zhí)行效益的一種工作機(jī)制。①中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)辭典（修訂版）》，商務(wù)印書館1996年版，第593頁(yè)。2000年最高人民法院（以下簡(jiǎn)稱“最高院”）下發(fā)了《關(guān)于改革人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求積極探索裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)相分離、裁判人員和執(zhí)行人員分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的新機(jī)制。最高院在2009年7月17日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》中明確提出了“實(shí)行科學(xué)的執(zhí)行案件流程管理”的要求，對(duì)執(zhí)行案件流程管理作了操作性的定位描述：“打破一個(gè)人負(fù)責(zé)到底的傳統(tǒng)執(zhí)行模式，積極探索建立分段集約執(zhí)行的工作機(jī)制。指定專人負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)查、控制和處分被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，以提高執(zhí)行效率。要實(shí)施以節(jié)點(diǎn)控制為特征的流程管理制度，充分發(fā)揮合議庭和審判長(zhǎng)（執(zhí)行長(zhǎng)）聯(lián)席會(huì)議在審查、評(píng)議并提出執(zhí)行方案方面的作用。”之后，最高院在2011年出臺(tái)的《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見(jiàn)》中對(duì)分段執(zhí)行做出了明確規(guī)定，根據(jù)規(guī)定，執(zhí)行權(quán)由裁判權(quán)和實(shí)施權(quán)分權(quán)制衡的同時(shí)，對(duì)執(zhí)行實(shí)施權(quán)內(nèi)部也要進(jìn)行分權(quán)制衡。通過(guò)深化執(zhí)行權(quán)分權(quán)流程改革，設(shè)置啟動(dòng)、查控、處分和結(jié)案四個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)。分權(quán)制衡一方面旨在提高執(zhí)行程序的公正性，另一方面在于提高執(zhí)行程序的效率性。目前全國(guó)已有部分法院開(kāi)展了分段執(zhí)行的試點(diǎn)工作，并取得了一定成效。

（一）降低廉政風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)法院系統(tǒng)80%的廉政問(wèn)題都與執(zhí)行有關(guān)，而執(zhí)行工作中之所以出現(xiàn)廉政問(wèn)題，主要與執(zhí)行法官的權(quán)力過(guò)大且監(jiān)督不力有關(guān)。“要防止濫用權(quán)力，必須以權(quán)力約束權(quán)力。”①[法]孟德斯鳩著：《論法的精神（上冊(cè)）》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁(yè)。一包到底的執(zhí)行模式具有以下廉政風(fēng)險(xiǎn)：一是無(wú)論執(zhí)行法官的職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)能力和敬業(yè)精神如何，當(dāng)事人都沒(méi)有任何選擇權(quán)，執(zhí)行效果完全取決于法官執(zhí)行的愿望、能力和努力，容易導(dǎo)致當(dāng)事人為激勵(lì)執(zhí)行法官的積極性而賄賂法官的現(xiàn)象。二是執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程是非公開(kāi)的、不透明的，使執(zhí)行法官與當(dāng)事人之間，執(zhí)行法官與法官監(jiān)督組織之間處于一種信息不對(duì)稱狀態(tài)，無(wú)法有效監(jiān)督法官的執(zhí)行過(guò)程及廉政狀況。目前，很多法院的執(zhí)行案件，大多由執(zhí)行人員從頭辦到尾，至于如何執(zhí)行，執(zhí)行款物到賬多少，他人很少過(guò)問(wèn)，也難以知曉，導(dǎo)致執(zhí)行工作雖然很忙，但也很“亂”。執(zhí)行法官因?yàn)闄?quán)力過(guò)大，也容易成為當(dāng)事人或律師拉攏腐蝕的對(duì)象，一旦廉政上出問(wèn)題，往往是串案或窩案。很多法院為了使執(zhí)行工作透明廉潔，采取了對(duì)執(zhí)行款物的嚴(yán)格管理制度，更進(jìn)一步的做法則是對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分權(quán)，采取分權(quán)集約執(zhí)行的做法，提高了執(zhí)行工作透明度，改變了一個(gè)人包案到底的做法，實(shí)行流水作業(yè)，最大限度地減少當(dāng)事人對(duì)法官的猜疑和不滿，②寧亞偉：《潁東區(qū)法院分段集約執(zhí)行制度淺析》，載《人民司法應(yīng)用》2011年第3期，第15頁(yè)。正如邊沁所言：“當(dāng)審判程序完全秘密時(shí)，法官將是既懶惰又專橫。沒(méi)有公開(kāi)性，其它一切制約都無(wú)能力。和公開(kāi)性相比，其它各種制約都是小巫見(jiàn)大巫。”③沈志先主編：《強(qiáng)制執(zhí)行》，法律出版社2012年版，第21頁(yè)。分段集約執(zhí)行有利于避免執(zhí)行實(shí)施權(quán)力過(guò)度集中、消極執(zhí)行、濫用強(qiáng)制措施和監(jiān)督制約不力等現(xiàn)象，加大了對(duì)執(zhí)行工作的內(nèi)部監(jiān)督力度，從而促進(jìn)執(zhí)行公正與司法廉潔。

（二）保障了質(zhì)量與效率二維價(jià)值④對(duì)此，法院系統(tǒng)內(nèi)部有不同的聲音，從理論上來(lái)說(shuō)，通過(guò)分段集約執(zhí)行應(yīng)該能夠提高執(zhí)行工作的質(zhì)量與效率，實(shí)踐中確實(shí)有不少法院認(rèn)為利于提高執(zhí)行效率。從筆者對(duì)已經(jīng)采取分權(quán)集約執(zhí)行模式的南京及重慶法院的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，南京11家基層法院171名執(zhí)行干警中，有42.23%的干警認(rèn)為分權(quán)集約執(zhí)行后執(zhí)行工作質(zhì)量與效率明顯提高；重慶兩級(jí)法院（中院及基層法院）有70%的被調(diào)查執(zhí)行干警認(rèn)為工作質(zhì)量與效率明顯提高。但是，從采取分段集約執(zhí)行的初衷來(lái)看，不是為了提高質(zhì)量與效率，而是解決執(zhí)行工作中的腐敗問(wèn)題。

執(zhí)行工作“從一而終”的做法，雖然明確了承辦人個(gè)人的責(zé)任，但是執(zhí)行工作質(zhì)量與效率并不高。原因在于：一是執(zhí)行工作缺乏連續(xù)性。由于執(zhí)行人員既要送達(dá)、查詢、保全、執(zhí)行、出差，不可能一個(gè)人同時(shí)做幾項(xiàng)工作，導(dǎo)致執(zhí)行工作出現(xiàn)“空窗期”，執(zhí)行不夠連續(xù)，從而影響效率與質(zhì)量。二是執(zhí)行工作是體力活，需要來(lái)回奔波，一個(gè)人連續(xù)奔波，容易體力透支或疲勞，影響工作效率。而分段執(zhí)行，最大的好處是對(duì)執(zhí)行工作合理分工，分為送達(dá)、保全、執(zhí)行、裁決等執(zhí)行組，這樣就使執(zhí)行工作沒(méi)有“空窗期”，通過(guò)分工執(zhí)行，避免和減少了重復(fù)勞動(dòng)，提高了執(zhí)行效率。三是分段執(zhí)行的做法增加了執(zhí)行工作的團(tuán)隊(duì)精神，使執(zhí)行部門更像一個(gè)整體和團(tuán)隊(duì)，通過(guò)分工配合，提升了干警的集體凝聚力和使命感。

質(zhì)量與效率是司法制度設(shè)置時(shí)兩個(gè)最重要的考量因素。各國(guó)司法制度的設(shè)置都試圖在這兩者之間尋求一種平衡。質(zhì)量是司法制度的生命，各種復(fù)雜的審級(jí)制度、法官制度、審判與執(zhí)行制度的設(shè)計(jì)都為了保證司法的質(zhì)量。但光有司法質(zhì)量是不夠的，司法制度設(shè)置時(shí)還要考慮時(shí)間、經(jīng)濟(jì)等方面的成本，也就是說(shuō)效率也是司法制度的重要價(jià)值。

分段集約執(zhí)行能夠有效克服上述“一執(zhí)到底”的缺點(diǎn)，在保證質(zhì)量的前提下，可以通過(guò)提高執(zhí)行工作的連續(xù)性、減少執(zhí)行人員的工作量、發(fā)揮團(tuán)隊(duì)合作的效率優(yōu)勢(shì)。

（三）促進(jìn)執(zhí)行專業(yè)化、精細(xì)化

法官所從事的工作就是一項(xiàng)專業(yè)化和精細(xì)化的工作，每個(gè)的法官的教育背景、專業(yè)領(lǐng)域、研究偏好都有差異，做他們最擅長(zhǎng)的工作才能做得更好。事實(shí)上，原有的執(zhí)行模式，使很多法官并不是在從事自己擅長(zhǎng)的專業(yè)，而是要包辦所有的執(zhí)行事務(wù)，大量的精力用于執(zhí)行財(cái)產(chǎn)查找，被執(zhí)行人員查找等具體事務(wù)性工作，費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，且不擅長(zhǎng)，不僅效果大打折扣，對(duì)于執(zhí)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，執(zhí)行中裁決能力及水平的提升，往往是心有余而力不足。通過(guò)建立分段執(zhí)行模式，在原來(lái)執(zhí)行分工的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升了執(zhí)行的業(yè)務(wù)水平：如進(jìn)一步提高查詢被執(zhí)行人及其財(cái)產(chǎn)的能力，如何變更及追加被執(zhí)行人，如何搞好執(zhí)行聽(tīng)證工作等。在分段執(zhí)行格局下，執(zhí)行人員各司其職，利于其進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和深入思考執(zhí)行工作規(guī)律，利于其深入研究執(zhí)行中的中觀及微觀問(wèn)題，利于法院把執(zhí)行工作作為業(yè)務(wù)進(jìn)行強(qiáng)化管理和學(xué)習(xí)，提高執(zhí)行法官的自我價(jià)值認(rèn)同感。另外，分段執(zhí)行也是審執(zhí)分立的要求，執(zhí)行中實(shí)行裁審分離，使裁決人員能夠集中精力從事審判業(yè)務(wù)，公正地裁決好每一起案件，而執(zhí)行人員也能集中精力搞好執(zhí)行業(yè)務(wù)，保證生效法律文書及時(shí)有效地得到執(zhí)行。①童兆洪著：《民事執(zhí)行權(quán)研究》，法律出版社2004年版，第184頁(yè)。同時(shí)，在分段執(zhí)行中，更加需要對(duì)執(zhí)行工作進(jìn)行精細(xì)化管理，進(jìn)行專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從而帶動(dòng)整個(gè)執(zhí)行隊(duì)伍素質(zhì)的提高，開(kāi)創(chuàng)執(zhí)行工作新局面。

（四）滿足了完善流程管理的需要

執(zhí)行工作長(zhǎng)期以來(lái)存在執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問(wèn)題，原因在于對(duì)執(zhí)行工作只有審限限制和程序制約，但缺乏執(zhí)行流程管理，導(dǎo)致監(jiān)控不嚴(yán)，無(wú)法對(duì)消極執(zhí)行、執(zhí)行不力等現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督和制約。盡管執(zhí)行手段的增多加大了對(duì)當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)的力度，但同時(shí)也增加了執(zhí)行人員的工作量。而工作量的增加必然拉長(zhǎng)執(zhí)行案件的辦案期限，從而降低辦案效率，影響到申請(qǐng)執(zhí)行人權(quán)利的保護(hù)。但權(quán)利保護(hù)和執(zhí)行手段的消極矛盾通過(guò)科學(xué)的管理是可以調(diào)和的。而分段集約執(zhí)行，就是要通過(guò)完善執(zhí)行分段流程，通過(guò)流程和節(jié)點(diǎn)控制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行局內(nèi)部分工制約和有效管理，通過(guò)分工配合實(shí)現(xiàn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作總量的減少，并通過(guò)分權(quán)管理制約執(zhí)行人員工作的隨意性，從而提高執(zhí)行工作效率、促進(jìn)執(zhí)行公正。正如波斯納在《法律的經(jīng)濟(jì)分析》一書中指出：“最大限度地減少法律實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)是評(píng)價(jià)和設(shè)計(jì)法律程序時(shí)所考慮的重要價(jià)值，也是司法活動(dòng)所應(yīng)追求的價(jià)值目標(biāo)。”②[美]波斯納著：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，蔣兆康譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第31頁(yè)。提高執(zhí)行效率，要求優(yōu)化執(zhí)行運(yùn)作機(jī)制，使當(dāng)事人以最小的訴訟資源消耗從執(zhí)行機(jī)關(guān)獲得最充分、最及時(shí)的司法救濟(jì)。同時(shí)執(zhí)行機(jī)關(guān)也需要以最小的司法成本，在司法執(zhí)行活動(dòng)中最充分、高效地發(fā)揮出對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)控作用，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利復(fù)位和社會(huì)安定。分段集約執(zhí)行模式滿足了執(zhí)行流程管理的科學(xué)性、現(xiàn)代性、信息化的時(shí)代要求，也滿足了完善執(zhí)行流程管理的需要。

二、分段集約執(zhí)行的實(shí)踐求索

為了了解分段集約執(zhí)行的運(yùn)行情況，本文課題組先后對(duì)江蘇省南京市、無(wú)錫市、泰州市、揚(yáng)州市兩級(jí)法院進(jìn)行了調(diào)研，另外，還在重慶市、溫州市召開(kāi)中級(jí)人民法院及基層人民法院執(zhí)行工作座談會(huì)，集中了解分段集約執(zhí)行的運(yùn)行情況，對(duì)執(zhí)行干警和執(zhí)行當(dāng)事人分別設(shè)計(jì)并發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，其中收回執(zhí)行干警有效調(diào)查問(wèn)卷291份、執(zhí)行當(dāng)事人有效調(diào)查問(wèn)卷307份。在對(duì)調(diào)查情況進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，課題組對(duì)分段集約執(zhí)行的運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)估和分析。①由于分段集約執(zhí)行是2010年以來(lái)各地法院試點(diǎn)運(yùn)行，有的法院才試點(diǎn)一年或半年，所以對(duì)執(zhí)行質(zhì)量、效率方面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)缺乏階段性的支撐，為彌補(bǔ)此缺陷，課題組決定對(duì)執(zhí)行干警、執(zhí)行當(dāng)事人分別設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，以求調(diào)查結(jié)果客觀公正。從分段集約執(zhí)行運(yùn)行整體情況來(lái)看，中級(jí)人民法院比基層人民法院積極性高，實(shí)施更堅(jiān)決。如南京、溫州、無(wú)錫等地的情況。原因在于，中級(jí)人民法院只負(fù)責(zé)執(zhí)行本院一審的案件，其他案件由基層人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。由于中級(jí)人民法院一審管轄案件少，而且中級(jí)人民法院執(zhí)行局人員配備較為充足，所以從目前來(lái)看，中級(jí)人民法院執(zhí)行案件不存在案多人少問(wèn)題，實(shí)施阻力較小。而基層法院由于執(zhí)行案件較多，人手往往不足，分段集約執(zhí)行在信息化查控不夠發(fā)達(dá)的情況下，案件不斷流轉(zhuǎn)使執(zhí)行干警很不適應(yīng)，另外由于案件一個(gè)人不能“一竿子到底”，執(zhí)行干警的責(zé)任心和積極性會(huì)發(fā)生變化，案件的“資源”優(yōu)勢(shì)不再存在。②這里講的“資源”指人際關(guān)系資源。從社會(huì)學(xué)意義上看，一個(gè)案件的當(dāng)事人是一種資源，法官為他“服務(wù)”好，可能會(huì)得到很多社會(huì)資源，如孩子上學(xué)、買房、就業(yè)幫忙等。在“一竿子到底”的執(zhí)行模式下，執(zhí)行法官可通過(guò)積極執(zhí)行獲得當(dāng)事人的回報(bào)，但在分段集約執(zhí)行模式下，法官與當(dāng)事人接觸機(jī)會(huì)少、辦事余地小，從而壓縮了執(zhí)行干警獲得“資源”的空間。

（一）執(zhí)行干警對(duì)分段集約執(zhí)行的成效反饋

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行干警認(rèn)識(shí)到這種工作模式符合執(zhí)行工作規(guī)律，并且接近一半的受調(diào)查干警認(rèn)可分段集約執(zhí)行的運(yùn)行質(zhì)量與效率，對(duì)分段集約執(zhí)行在健全執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制方面的成效也予以肯定。但是，在分段集約執(zhí)行模式運(yùn)行中，干警對(duì)該模式是否適用所有執(zhí)行案件，存在認(rèn)識(shí)上的分歧，接近70%的受訪干警認(rèn)為分段集約執(zhí)行應(yīng)注意繁簡(jiǎn)分流，否則可能會(huì)影響工作效率，使執(zhí)行工作機(jī)械呆板。在集約化財(cái)產(chǎn)查控方面，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)有兩種模式：一種是不區(qū)分查控事項(xiàng)，由專人排期查控；另一種模式為區(qū)分查控事項(xiàng)，按照查控財(cái)產(chǎn)類型或調(diào)查單位性質(zhì)的不同，由專人分類查控。之所以出現(xiàn)這種情況，主要因?yàn)楦鞯刎?cái)產(chǎn)查控信息化程度的不同，導(dǎo)致查控模式有所區(qū)別。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)產(chǎn)查控信息平臺(tái)建設(shè)較快的深圳、南京等地，專人排期查控已成為常態(tài)。而對(duì)于中西部地區(qū)，由于財(cái)產(chǎn)查控信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)還沒(méi)有真正建立，財(cái)產(chǎn)查控需要執(zhí)行干警到房產(chǎn)局、銀行、國(guó)土局等部門現(xiàn)場(chǎng)辦公。根據(jù)調(diào)查，目前很多法院財(cái)產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)查控處于半信息化狀態(tài)（即個(gè)別類型財(cái)產(chǎn)查控可實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公），這主要是看各地法院與銀行、車管所、房產(chǎn)局等行政部門執(zhí)行聯(lián)動(dòng)工作銜接的現(xiàn)代化程度。由于分段集約執(zhí)行各地試點(diǎn)時(shí)間較短，再加上查控信息平臺(tái)的制約，執(zhí)行難問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得以解決，導(dǎo)致62.9%的受調(diào)查干警認(rèn)為涉及執(zhí)行信訪案件的數(shù)量沒(méi)有明顯減少。

（二）執(zhí)行當(dāng)事人對(duì)分段集約執(zhí)行的成效反饋

執(zhí)行當(dāng)事人認(rèn)為分段集約執(zhí)行還沒(méi)有全面推行，一些法院還處于試運(yùn)行階段，沒(méi)有在執(zhí)行局全部推行，很多當(dāng)事人對(duì)分段集約執(zhí)行還不夠了解和熟悉，但他們對(duì)分段集約執(zhí)行多持歡迎態(tài)度。通過(guò)分段集約執(zhí)行，當(dāng)事人感受到了對(duì)執(zhí)行監(jiān)督力度的加大，執(zhí)行公開(kāi)程度的增強(qiáng)，消極執(zhí)行現(xiàn)象的減少，另外，分段集約執(zhí)行通過(guò)多人協(xié)同配合作業(yè)，限制了個(gè)別干警消極執(zhí)行、違法執(zhí)行的空間，從而極大地提升了當(dāng)事人對(duì)執(zhí)行工作的滿意度，77.2%的受調(diào)查當(dāng)事人對(duì)分權(quán)集約執(zhí)行的質(zhì)效表示滿意。但由于分段集約執(zhí)行實(shí)施時(shí)間短，很多執(zhí)行當(dāng)事人對(duì)分段集約執(zhí)行的未來(lái)還持觀望態(tài)度，認(rèn)為分段集約執(zhí)行對(duì)遏制消極執(zhí)行、違法執(zhí)行的成效還需要進(jìn)一步接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（三）調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及不足

在執(zhí)行干警和當(dāng)事人對(duì)分段集約執(zhí)行認(rèn)可的同時(shí)，也反映了很多問(wèn)題。從執(zhí)行干警反映的問(wèn)題來(lái)看，主要是工作模式、考核機(jī)制、人員短缺、查控平臺(tái)建設(shè)問(wèn)題，尤其認(rèn)為分段集約執(zhí)行流程設(shè)計(jì)對(duì)中、基層人民法院應(yīng)該有所區(qū)別，特別是基層人民法院存在人少案多的情況，如何設(shè)計(jì)合理的流程和考核機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)干警的積極性，是十分迫切的問(wèn)題。

從執(zhí)行當(dāng)事人反映的問(wèn)題來(lái)看，主要是執(zhí)行信息不暢通，執(zhí)行責(zé)任人不明確的問(wèn)題。尤其是隨著執(zhí)行案件在不同階段的流轉(zhuǎn)，案件經(jīng)辦人不斷變化，當(dāng)事人不知道該找哪個(gè)人聯(lián)系，無(wú)法及時(shí)知曉執(zhí)行案件開(kāi)展情況。另外，由于執(zhí)行案件在分段時(shí)存在銜接問(wèn)題，如不能環(huán)環(huán)緊扣，工作相互推諉，可能出現(xiàn)“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”的問(wèn)題，導(dǎo)致執(zhí)行效率降低，引發(fā)當(dāng)事人的信訪投訴。

三、分段集約執(zhí)行的影響因素和制約變量

（一）程序制約：合法性與可操作性的矛盾

分段集約執(zhí)行是新生事物，在實(shí)踐中雖然有很多優(yōu)點(diǎn)，但還是存在很多問(wèn)題需要探討：如何分段？是否所有的執(zhí)行案件都要分段執(zhí)行？分段執(zhí)行的工作模式如何架構(gòu)？這一系列問(wèn)題都需要通過(guò)總結(jié)規(guī)律形成可操作性的規(guī)范來(lái)加以解決。同時(shí)，分段執(zhí)行的試點(diǎn)法院，往往對(duì)分段執(zhí)行流程做出了嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定，①如南京中級(jí)人民法院對(duì)民事案件分段執(zhí)行要求基層人民法院執(zhí)行局下設(shè)執(zhí)行管理組、執(zhí)行查控組、強(qiáng)制執(zhí)行組、執(zhí)行研判組，對(duì)每個(gè)階段執(zhí)行材料要同步掃瞄，逐案對(duì)接，手續(xù)較為緊湊。這就導(dǎo)致雖然執(zhí)行程序得到“合法化”，但是程序并不一定適宜工作開(kāi)展，完全按分段執(zhí)行程序辦事，雖利于緩解來(lái)自當(dāng)事人的壓力，鈍化執(zhí)行矛盾，但并不一定利于提高效率。分段執(zhí)行應(yīng)該有預(yù)設(shè)前提，即該案有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，如果案件當(dāng)事人都找不到，或者被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)無(wú)法查明，則不存在分段執(zhí)行問(wèn)題，因?yàn)榘讣o(wú)法執(zhí)行，甚至不能進(jìn)入實(shí)質(zhì)執(zhí)行程序。所以如何進(jìn)行科學(xué)分段，設(shè)計(jì)一個(gè)完整的分段執(zhí)行工作流程至關(guān)重要。

（二）人才困境：能力導(dǎo)向與專業(yè)互補(bǔ)的矛盾

分段集約執(zhí)行，需要各個(gè)階段的執(zhí)行人員要互相配合、互相支持，并且還要發(fā)揮各個(gè)階段執(zhí)行法官的特長(zhǎng)，否則，各階段執(zhí)行法官不能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，如適合裁決的人去強(qiáng)制執(zhí)行，適合執(zhí)行的人去裁決案件，這樣做可能會(huì)事倍功半，不僅起不到應(yīng)有的效果，反而因分段執(zhí)行降低了執(zhí)行工作效能，一個(gè)案件多方扯皮，造成久拖不決或久執(zhí)不能，而且責(zé)任難以追究，工作難以開(kāi)展，違背了分段執(zhí)行的目的。

（三）組織困境：多人參與與分工負(fù)責(zé)的矛盾

由于一個(gè)案件由若干執(zhí)行人員處理，每個(gè)執(zhí)行人員只對(duì)自己處理環(huán)節(jié)的情況知悉，很難形成權(quán)威的口徑向當(dāng)事人答復(fù)，因此會(huì)帶來(lái)執(zhí)行人員責(zé)任不明的問(wèn)題。另外，由于分段執(zhí)行忽略了案件的個(gè)性，可能會(huì)扼殺部分執(zhí)行法官創(chuàng)造性解決問(wèn)題的天性及激情，使執(zhí)行工作更多體現(xiàn)出程序化的冷漠，少了人性化的關(guān)懷。雖然有的基層人民法院分段執(zhí)行采取主承辦人責(zé)任制，但是，應(yīng)當(dāng)看到，地方人民法院尤其是基層人民法院，由于人員編制有限，如果既搞主承辦人責(zé)任制，又搞分段執(zhí)行，必然導(dǎo)致人員超編，帶來(lái)法院財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，不能達(dá)到節(jié)約人力、財(cái)力的工作效果。

（四）考評(píng)困境：目標(biāo)與效果背離的矛盾

在當(dāng)前的執(zhí)行工作中，考評(píng)是按照結(jié)案數(shù)量來(lái)進(jìn)行的，即結(jié)案越多，執(zhí)行能力越強(qiáng)，獎(jiǎng)勵(lì)越多。而分段執(zhí)行最大的問(wèn)題是一個(gè)案件由三個(gè)人共同負(fù)責(zé)，導(dǎo)致“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”，考評(píng)不能實(shí)現(xiàn)執(zhí)行法官自身利益的最大化，除非分段執(zhí)行效率很高。在分段執(zhí)行尚在探索階段，執(zhí)行效率不夠高的情況下，分段執(zhí)行容易帶來(lái)考評(píng)不合理的問(wèn)題，容易挫傷執(zhí)行法官的積極性，對(duì)其他分段執(zhí)行人員的配合協(xié)調(diào)不力。分段執(zhí)行由于階段性、人員交叉性和考評(píng)機(jī)制滯后，帶來(lái)調(diào)動(dòng)執(zhí)行人員積極性難的問(wèn)題。目前，對(duì)于如何應(yīng)對(duì)分段執(zhí)行帶來(lái)的人員積極性問(wèn)題，很多法院因未全面鋪開(kāi)或試點(diǎn)時(shí)間短而應(yīng)對(duì)不足。實(shí)行分段集約執(zhí)行改革后，因原有的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制無(wú)法適應(yīng)新情況，有針對(duì)性地構(gòu)建新的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制十分必要。

四、分段集約執(zhí)行的破解之道與現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

（一）統(tǒng)一制度規(guī)范，有序推進(jìn)制度實(shí)施

分段集約執(zhí)行，既有良好的初衷，又有合理的分段依據(jù)，又有法官的合理分工，作為一項(xiàng)好的制度應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵茝V。目前，分段集約執(zhí)行由于限制在地方某個(gè)法院或某些法院，分段集約執(zhí)行的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮受到一定程度制約，分段集約執(zhí)行的制度引導(dǎo)沒(méi)有發(fā)揮到位。因此，制定全國(guó)統(tǒng)一的分段集約執(zhí)行制度規(guī)范來(lái)指導(dǎo)全國(guó)的執(zhí)行工作，不僅十分必要，也很可行。分段集約執(zhí)行要自上而下地推進(jìn)，才能使該制度不停留在探索或試點(diǎn)階段，而進(jìn)入改革攻堅(jiān)期，從而打破地方的執(zhí)行壁壘，改變執(zhí)行工作中各自為戰(zhàn)的局面。目前最高院出臺(tái)的《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)查詢、凍結(jié)被執(zhí)行人存款的規(guī)定》，為分段集約執(zhí)行創(chuàng)造了條件，但類似制度還需要繼續(xù)出臺(tái)，使執(zhí)行有章可循。

（二）梳理流程節(jié)點(diǎn)，搞好流程再造

在分段執(zhí)行工作中，仍然要借鑒傳統(tǒng)執(zhí)行模式的優(yōu)點(diǎn)，建立主承辦人責(zé)任制，每個(gè)案件主承辦人要負(fù)責(zé)把握案件的整體進(jìn)度，并負(fù)責(zé)約見(jiàn)及接待當(dāng)事人。還要對(duì)分段執(zhí)行流程進(jìn)行監(jiān)控，綜合協(xié)調(diào)分段中的問(wèn)題，避免相互推諉。筆者主張采取“小流程”的管理模式，即“主辦不包辦”。在這種模式下，每個(gè)執(zhí)行案件都有一名承辦人負(fù)責(zé)辦理，但對(duì)案件執(zhí)行中的審查裁決、財(cái)產(chǎn)調(diào)查、評(píng)估拍賣、結(jié)案審查等工作由專門的人員或組織負(fù)責(zé)，以此來(lái)保障執(zhí)行效率的同時(shí)也能兼顧權(quán)力制約。上述執(zhí)行分工模式對(duì)于案件量大的基層人民法院來(lái)說(shuō)可能更為合適，但對(duì)于案件數(shù)量相對(duì)較少、案件標(biāo)的額較大的高、中級(jí)人民法院來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)分權(quán)制約、降低廉政風(fēng)險(xiǎn)，“階段化集約分權(quán)”可能更適合。

另外，在執(zhí)行流程管理上，還要把握好繁簡(jiǎn)分流原則。執(zhí)行分權(quán)、分段實(shí)施，并不是無(wú)原則地強(qiáng)調(diào)任何執(zhí)行案件都必須機(jī)械走完所有執(zhí)行程序，而是在程序設(shè)置上該繁則繁、當(dāng)簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，做到繁簡(jiǎn)分流、案結(jié)事了。對(duì)標(biāo)的額較小或雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議不大的案件，通過(guò)努力工作，爭(zhēng)取一步到位，當(dāng)即執(zhí)行兌現(xiàn)，加快案件流轉(zhuǎn)，不需要再分段、分權(quán)。根據(jù)筆者調(diào)查，法院執(zhí)行干警認(rèn)為，對(duì)于裁定駁回執(zhí)行申請(qǐng)、裁定不予執(zhí)行、委托外地法院執(zhí)行、被執(zhí)行人自動(dòng)履行的、當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議并履行完畢的案件，需要辦理產(chǎn)權(quán)證照轉(zhuǎn)移的案件，財(cái)產(chǎn)保全到位的案件、行為給付類型案件，①對(duì)于行為給付類型的執(zhí)行，因?qū)Ρ粓?zhí)行人的人身、勞動(dòng)、自由、名譽(yù)等的剝奪或限制比查控被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)要相對(duì)簡(jiǎn)單，所以可當(dāng)作簡(jiǎn)單案件進(jìn)行快速執(zhí)行，比如探視權(quán)糾紛。不適合再分段集約執(zhí)行，可以直接報(bào)結(jié)案或由查控人員直接執(zhí)行完畢報(bào)結(jié)案，避免人為影響效率。但對(duì)執(zhí)行標(biāo)的小或容易執(zhí)行的案件應(yīng)設(shè)定執(zhí)行時(shí)限（15日內(nèi)執(zhí)結(jié)），防止消極執(zhí)行。對(duì)15日內(nèi)不執(zhí)結(jié)的，應(yīng)轉(zhuǎn)入分權(quán)集約模式執(zhí)行。

（三）完善激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮正向?qū)蚬δ?/h3>

分段集約執(zhí)行的獎(jiǎng)懲機(jī)制關(guān)系到執(zhí)行工作的興衰成敗，實(shí)踐也多次證明，只有明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，執(zhí)行法官及人員的激勵(lì)機(jī)制才有保障。“工欲善其事，必先利其器”。科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制是對(duì)分段執(zhí)行的推動(dòng)和鼓勵(lì)，其著眼點(diǎn)在于正確引導(dǎo)執(zhí)行法官各司其職，使他們?cè)诠ぷ髦屑纫艿街贫裙芾怼⒓o(jì)律約束，又能感受到獎(jiǎng)懲機(jī)制的激勵(lì)作用。在獎(jiǎng)懲機(jī)制的制定上，應(yīng)當(dāng)考慮到分段集約執(zhí)行法官各自不同的工作量、不同的工作壓力和心理負(fù)擔(dān)，從查詢控制執(zhí)行財(cái)產(chǎn)數(shù)量、強(qiáng)制執(zhí)行案件數(shù)量、裁決案件數(shù)量三個(gè)方面對(duì)不同分工的執(zhí)行人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于基層法院來(lái)說(shuō)，可以按照以執(zhí)行合議庭為考核主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，在合議庭內(nèi)部，可以按照查控0.2、強(qiáng)制執(zhí)行0.5、裁決及流程管理0.3的系數(shù)對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行內(nèi)部分配，即按照不同階段執(zhí)行工作性質(zhì)及所占權(quán)重進(jìn)行考核獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于中、高級(jí)人民法院而言，由于案件數(shù)量相對(duì)少、標(biāo)的大，可以嚴(yán)格按照分段執(zhí)行完成情況進(jìn)行考核，但應(yīng)對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，從而體現(xiàn)執(zhí)行工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)。有所差異，才能促進(jìn)執(zhí)行工作的良性循環(huán)，調(diào)動(dòng)執(zhí)行法官的積極性和主動(dòng)性。

（四）細(xì)化分類分工，促進(jìn)科學(xué)精細(xì)化管理

目前，我國(guó)對(duì)執(zhí)行工作的分類管理體系還未建立，執(zhí)行工作晉升通道單一，人員流動(dòng)不暢通，從而壓抑了執(zhí)行工作的活力。在開(kāi)展分段集約執(zhí)行工作中，必然要增加執(zhí)行人員配備，壯大執(zhí)行隊(duì)伍，以適應(yīng)分段集約執(zhí)行要求。按照?qǐng)?zhí)行工作人員配備的要求，在增加執(zhí)行人員的同時(shí)，建立執(zhí)行法官、法警、執(zhí)行輔助人員的分類管理體系，并且適時(shí)地對(duì)人員進(jìn)行考核、晉升。根據(jù)執(zhí)行工作上下級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)的要求，應(yīng)建立上下級(jí)法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的調(diào)配機(jī)制，便于集約化查控財(cái)產(chǎn)和協(xié)調(diào)執(zhí)行工作。使執(zhí)行工作平時(shí)有管理、晉升有通道、流動(dòng)有出口，促進(jìn)執(zhí)行工作的廉潔、科學(xué)、有效。

（五）完善執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高執(zhí)行信息化水平

最高院已經(jīng)與中央19個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確規(guī)定各成員單位的職責(zé)、執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制的啟動(dòng)運(yùn)行程序以及執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制的組織機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民法院也建立了同樣的機(jī)制，但是聯(lián)動(dòng)得不夠緊密，全國(guó)性的人員尋找、財(cái)產(chǎn)查控系統(tǒng)還沒(méi)有真正建立，執(zhí)行聯(lián)動(dòng)還存在流于形式的問(wèn)題。為此，應(yīng)完善全國(guó)執(zhí)行查控網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)，建立執(zhí)行聯(lián)動(dòng)的經(jīng)費(fèi)保障制度、信息共享機(jī)制，提升執(zhí)行查控效能。對(duì)于阻礙執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行的，要完善追責(zé)制度，排除機(jī)制障礙。

在建立全國(guó)財(cái)產(chǎn)查控網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的同時(shí)，還要研發(fā)建立執(zhí)行信息公開(kāi)系統(tǒng)，即在分權(quán)集約執(zhí)行過(guò)程中每個(gè)執(zhí)行進(jìn)程結(jié)果、執(zhí)行人員轉(zhuǎn)換應(yīng)同步將信息告知申請(qǐng)執(zhí)行人，使申請(qǐng)執(zhí)行人與執(zhí)行干警之間實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱，便于對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督制約。實(shí)現(xiàn)執(zhí)行信息公開(kāi)，必須推進(jìn)執(zhí)行卷宗電子化，即執(zhí)行每個(gè)階段的工作信息要及時(shí)進(jìn)行電子掃瞄，執(zhí)行干警只需要將電子卷宗移轉(zhuǎn)即可，避免紙質(zhì)卷宗流轉(zhuǎn)的繁瑣。在條件具備的情況下，執(zhí)行信息可引入互聯(lián)網(wǎng)，申請(qǐng)執(zhí)行人可以憑借密碼在執(zhí)行信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上進(jìn)行查詢。