風險預防原則在海洋生物入侵中的適用研究

生物資源是人類賴以生存和持續發展的物質基礎和生態財富，隨著全球化進程的不斷加速以及人類活動范圍的逐步擴大，這一寶貴資源正受到嚴重的威脅。由于人們的生態保護意識還未跟上國際交流愈發頻繁的節奏，一些物種被有意或無意地轉移到原本分布的自然區域之外，并在外地能夠適應的生態環境中建立起自己的族群進而改變著原地區生態系統的平衡。這種入侵對本地物種尤其是瀕危物種的生存環境產生了破壞，造成生物多樣性的喪失，同時還對當地的社會、經濟甚至人類健康構成了巨大危害。國際社會對生物多樣性的立法始于二十世紀九十年代。1992年，聯合國環境與發展大會于巴西里約熱內盧順利舉行。各締約國在會上簽署了《生物多樣性公約》，以期使全球生物資源的多樣性即來源于陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體的活的生物體中的變異性得到最大限度的保護。①曹坳程、張國良主編：《外來物種入侵法律法規匯編》，科學出版社2010年版，第1～106頁。

由《生物多樣性公約》第2條可知，外來物種入侵主要包括對陸地系統和海洋系統的入侵。海洋是陸地面積的近2.5倍，是環境的重要調節器，因其開放程度相比陸地更高因而更容易發生物種的轉移，因此，對自然海域生態系統的破壞，相對陸地系統的物種入侵來說影響范圍更大、時間更長久，控制和治理也更加困難。同時，領海是沿海國領土的重要組成部分，海洋生物入侵還可能對沿海國國家主權構成威脅。因此海洋生物多樣性存在著比陸地生物多樣性更為特殊的潛在危險性。但現實是，在海洋生物入侵方面，無論立法還是研究都落后于陸地生物入侵的防治。預防和控制海洋外來生物入侵是保護海洋生物多樣性、保證沿海國安全穩定的重要內容。

一、海洋生物入侵的概念及其產生的特殊危害

目前，理論研究領域對“海洋外來物種入侵”并沒有一個統一、明確的定義。通過分析、研究世界自然保護聯盟對于“外來物種”和“外來物種入侵”所下的經典定義，筆者認為，所謂海洋外來物種入侵，是指某海洋物種通過自然途徑或是人類有意無意的活動，被引入到其他海域生態系統，其建立的族群影響和威脅到了當地的海洋生物多樣性，并對當地海域生態系統和經濟造成了一定的破壞。①外來物種是指在其自然分布范圍以外或在沒有直接或間接引入或人類照顧之下而不能存在的物種、亞種或以下的分類單元，包括其所有可能存活、繁殖的部分、配子或繁殖體。外來物種入侵是指外來物種在本地自然或半自然的生態系統或棲息地中生存下來，建立起自己的族群，并成為一種促變因素，威脅著本地的生物多樣性。參見SSC Invasive Species Specialist Group,IUCN Guidelines for the Prevention of Biodiversity Loss Caused by Alien Invasive Species,Approved by the 51st Meeting of the IUCN Council,Gland Switzerland,February 2000.海洋生物入侵的途徑主要有自然因素和人為活動引入兩類。自然因素入侵諸如洋流運動，熱帶風暴等自然原因導致的物種轉移；人為活動引入包括船底攜帶外來附著生物，壓艙水，水產養殖品種的引進等。相較于陸地物種入侵，海洋外來物種入侵具有一定的特殊危害性。

首先，入侵的海洋生物會破壞本地海洋生態系統的平衡，降低區域生物的獨特性，威脅本地海洋的生物多樣性。入侵物種可能通過占據當地物種的生態位，建立起自己的種群，逐步消滅當地種族群，打破了維持全球生物多樣性的地理隔離。它們還可能與本土物種進行雜交，對本地物種遺傳多樣性造成破壞。同時，還會破壞當地海底的自然原貌和特有景觀，比如珊瑚礁。此外，外來赤潮生物對生態環境的適應性較強，很可能連續爆發赤潮，對當地海洋生態環境造成嚴重破壞。

其次，入侵的海洋生物可能會直接或間接的造成當地經濟上的損失。直接經濟損失包括危害農林業、水產養殖業的發展，造成景觀破壞進而影響旅游業的收入等，間接經濟損失主要是破壞其他物種的生存環境，改變生態系統。據農業部的初步統計，目前我國已被400多種外來物種入侵，每年造成直接經濟損失高達1200億元，其中一半以上的損失是海洋外來入侵物種導致的。②姜晨怡：《中國外來入侵物種400多種年直接經濟損失1200億》，http://www.chinanews.com/gn/2012/01-05/3581219.shtml，下載日期：2013年12月2日。

最后，入侵的海洋生物會對當地居民的健康造成危害。海洋入侵物種有可能攜帶著一定的寄生細菌或病原體，這將對本地物種的生存環境造成極大的破壞，甚至會對人類健康構成威脅。特別是海水養殖類的物種，經常會攜帶各種病毒和病原體，稍有不慎就會在引入地區爆發疾病。例如，從1993年起，我國海水養殖對蝦開始流行大規模病毒侵害，而造成這一現象的主要原因便是當時從臺灣等蝦病流行地區引進了帶病毒的苗種。①劉芳明、繆錦來、鄭洲等：《中國外來海洋生物入侵的現狀、危害及其防治對策》，載《海岸工程》2007第4期，第51～52頁。

海洋是地球生命支持系統的一個重要組成部分，面積約占地球總面積的71%，是地球生物多樣性最為豐富的區域。由于海洋處在地球的最低處，各種廢棄、污染物質最終都將進入海洋，海水通過洋流運動進行著不停地流動，污染的來源往往難以確定。同時，海上作業的科學技術要求極高，海洋物種一經破壞便難以修復，損害結果往往是無法挽回的。盡管，目前已有二十余部有關外來物種入侵預防及管理的國際公約，但專門解決海洋和水生環境生物入侵問題的國際法律規制卻發展緩慢，落后于陸地生態系統中對生物入侵防治的國際法律規范，②白佳玉：《中國防治海洋外來物種入侵立法之基本原則探究》，載《學習與探索》2012年第9期，第88～89頁。也與海洋物種愈發嚴峻的形勢不相適應。

二、風險預防原則的特殊性探析

源于德國環境法的風險預防原則，最初的核心是社會應當通過認真的提前規劃和阻止潛在的有害行為來避免破壞環境。以第二次保護北海國際會議為開端，也就是從海洋環境保護開始，風險預防原則逐漸進入國際環境法領域。由于環境保護領域的范圍廣泛，涉及政治、經濟、倫理、科學等多方面問題，哪怕是在海洋環境領域，目前在國際上都很難對風險預防原則下一個統一或權威的定義。但人們適用風險預防原則的價值角度是一致的，根據大量的國際條約和會議宣言對于該原則的表述，我們可以從中得出該原則的核心要素：

首先，環境風險的潛在危害被懷疑達到了一定嚴重的程度。環境風險是指公眾對環境危害發生的可能性以及后果的嚴重程度的認識，具有潛伏性和不可逆轉性，根據發生原因的不同可以分為自然和人為兩種。自然的環境風險幾乎是不可控制的，而人為的環境風險產生的關鍵因素是人類利用、開發、獲取資源的活動，當這些活動所引起的環境風險達到一定嚴重的程度時，應當及時采取合理的預防措施避免損害結果的發生和擴大。當然，風險程度因地區和適用范圍而異，各國可以基于自身對環境標準的要求進行衡量。

其次，發生的風險與其將要產生的危害的因果關系中存在科學認識上的不確定性，人們尚未取得支撐該因果關系的確切可靠的證據。尤其是在面對從未遇見過的新型海洋環境問題時，必然會存在不確定的認識。但是，這種科學的不確定性不能作為延遲行動或拒絕行動的理由，否則，人類及其生存環境或許將遭受更為嚴重的不可逆的損害，這種損害遠比提早做好預防措施的人力財力耗費大得多，更何況人類的生命健康是不能用金錢來衡量的。

最后，風險預防原則能否有效實施關鍵取決于正確有效的風險預防措施。目前國際公認的風險預防措施主要包括：禁止與限制、最佳可行技術、最佳環境實踐和清潔生產等。③白柯靜：《風險預防原則適用的研究》，中國海洋大學2012年碩士學位論文，第34～35頁。各國應當在本國能力范圍內，最大化地就現有水平進行成本效益分析，并以之為重要參考采取相應的措施來預防環境風險。但是從上面對于科學不確定性的論述可以得知，這種不確定性會對成本效益分析構成一定的局限，人類只能夠按照現有的認知水平和科技水平進行分析，在將來甚至有可能被認為是與成本——效益相違背的。因此，環境風險的成本——效益分析只具有參考價值，而不能成為唯一的決定性依據。

三、風險預防原則在海洋生物入侵中的適用

如上所述，海洋生物入侵問題所帶來損害結果是災難性的，但如今，該問題愈演愈烈的現狀似乎還沒有喚起人類的危機意識。風險預防原則在這一問題上是十分具有針對性的，在海洋環境保護立法上引入風險預防原則，并配以相應的預防措施，同時加強國際協作，必將對海洋生物多樣性形成有力的保護。

（一）適用風險預防原則的必要性

1.能夠最大程度的避免海洋生物入侵所造成的危害

國際海事組織指出，“這些外來物種的入侵，是對全球海洋健康造成致命威脅的元兇之一”。①韓靜：《水生生物入侵威脅全球生態》，載《科技日報》2004年12月6日，第4版。海洋是一個龐大的生態系統，物種的入侵途徑多樣，傳播速度快，繁殖能力強，土著物種的生存空間被占據后，就很難再繼續繁衍，只有逐漸消亡這一條路。海洋物種一旦滅絕，便不復存在。風險預防原則正好與這一點相對應，只要出現對本地海洋物種產生不可逆轉損害的威脅時，就應當及時采取措施加以預防。

2.適用風險預防原則弱化了海洋生物入侵對于科學因素的高要求

在無法預知環境對外來物種吸納能力的情況下，根據“法不禁止即允許”的理論，現行法律一般默認“不能證明對環境有害的即視為環境安全的”的原則。②楊新瑩：《國際環境法風險預防原則與我國外來物種入侵的法律對策》，載《農業現代化研究》2010年第5期，第596～597頁。在海洋生物入侵問題上，無論是在事前預測還是事后治理上都對科學水平有著很高的要求，但在風險與損害的因果關系上一定會存在著科學的不確定性，若是都以無法證明對環境有害而逃避責任，那么必然會放縱外來物種的入侵。采用風險預防原則可以在這點上做到很好的彌補，各個國家都不得以缺乏準確的科學依據為理由，延遲或拒絕采取預防措施使海洋生物入侵帶來的損害最小化。

3.對于海洋物種多樣性的預防保護符合成本效益理論

在應對海洋物種入侵問題上，成本——效益分析法確實比較難以適用。一方面是海洋環境復雜性、變化性的特點使得這種預防成本難以精確估測，另一方面是從歷史上來看，對于生物多樣性這一問題的保護，一直以來都遭到忽視，人類通常只會看到引入物種所帶來的經濟利益，往往不會考慮本地稀有物種所擁有的更為長久的生態利益。海洋物種一旦滅絕就無法修復，其生態價值是不能夠用金錢來衡量的，貫徹風險預防原則防止海洋生物入侵所帶來的效益一定遠遠大于事后修補所花費的成本。

在防治海洋生物入侵方面，較之損害預防原則③損害預防原則是指各國應當盡早在損害風險已經發生或行將發生時加以制止和限制，或是控制在其管轄范圍內，主要適用于科學上確定的情況。這種原則很容易產生“先污染，后治理”的環境保護理念。，適用風險預防原則明顯更為合適。下面以船舶壓載水這種海洋物種入侵最為典型的例子進行說明。為平衡船舶，保證安全航行，在船舶離岸時底艙都要注入一定的水體，當船舶裝載為了空出噸位，就得將水體排除艙外，這樣就產生了在不同海洋生態系統間進行的壓載水排入和排出活動，同時發生無意的物種引入行為。據估計，船舶每年將約百億噸壓載水帶到世界各地，幾乎每九個星期就會在世界各地發現一種新的“入侵者”。④朱建庚：《海洋環境保護中的風險預防原則研究》，中國政法大學2005年碩士學位論文，第5～157頁。這種合法的人類活動所引起外來海洋物種的入侵，比違法活動所帶來的危害更大，并且更加難以控制。因此，風險預防原則在海洋生物入侵的防治上更加有效用。壓載水所攜帶的外來物種往往會對本地的海洋生態系統造成破壞，土著物種若是遭到排擠直至滅絕，這種后果是無法修復、無法逆轉的。若是等到破壞后再進行治理，地球生態利益所遭受到的損失將難以估算。目前，將有害水生物體引入新的海洋生態環境已經被確定為全球海洋面臨的四大威脅之一。①朱勤一：《采用微機控制的船舶壓載水處理裝置的研究》，大連海事大學2005年碩士學位論文，第1頁。因此，不僅在船舶壓載水排放之前必須對排放地以及壓載水中的生物進行調查，還應當在本國的能力范圍之內采取足夠的措施進行預防，比如及時清理壓載水中的沉積物等。即便存在尚未確定的科學證明，也應當將預防措施最大化，倘若“污染”，便再沒有進行“治理”的機會。

（二）風險預防原則的具體適用

1.將風險預防原則確立為制定相關法律的基本原則

將一項原則能夠盡快用于解決現有問題，最有效率的辦法就是以該原則為中心制定一套行之有效的法律。如前所述，海洋生物入侵問題具有特殊性和不可逆轉性，針對這類問題法律應當具有一定的前瞻性，以彌補其穩定性和滯后性所帶來的空白，以達到最大限度減少損害的目的。

例如我國1988年頒布的《環境保護法》，雖然在立法宗旨、制度設計等方面或多或少滲透著風險預防原則的精神，但遺憾的是該法并未明確設立風險預防原則，其內容已經無法滿足當前風險社會所提出的諸多訴求，在海洋生物入侵問題上更是如此。把風險預防原則正式確立為制定相關法律的基本原則，同時在環境立法中將該原則的幾個要素——科學的不確定性、危害結果的不可逆轉性、本國范圍內符合成本效益的措施等在海洋生物入侵問題中具體化，這樣才能夠在短時間能減輕海洋物種遭到破壞的程度。

2.借鑒其他國家相關方面的先進措施

對于海洋生物入侵問題適用風險預防原則最富有經驗的國家是澳大利亞。早在1991年，澳大利亞為預防及控制由壓艙水攜帶引入外來有害水生生物，頒布了《壓艙水管理指南》，這是世界上第一個強制執行的關于壓艙水方面規定的法律。該法明確要求壓艙水排放前要進行交換并去除其中的沉積物。1999年，為保護自然物種，《澳大利亞環境保護和生物多樣性保全法》第一章第3條中規定了預防滅絕、促進受威脅物種的恢復和為鯨建立保護區等措施。此外，還要求行政機關制定有關生物多樣性事務的決策時必須適用風險預防原則。2001年7月起，澳大利亞還加強了對進入其沿海地區船舶的壓艙水管制。凡是由管制機構評估后顯示含有危險外來海洋物種的高威脅度船舶，必須在公海更換壓艙水。這種典型的風險預防方法可以成為我國國內法關于這方面防治的典范。

還有一些國家根據風險預防原則制定具體措施，并且對這類措施給予法律保障。例如，1993年，德國于《遺傳工程法》第6條中規定，從事遺傳改性生物體的任何人必須進行風險評價，這種評價程度應當根據最佳實踐、適用最佳可行技術以避免對人類、自然和環境的潛在危害。②朱建庚：《海洋環境保護中的風險預防原則研究》，中國政法大學2005年碩士學位論文，第5～157頁。而比利時、奧地利等國的相關法律中也存在類似的規定。

3.加強國際協作

由上述海洋的特殊性可以知道，海洋物種的維系和海洋環境的保護不是僅靠一個國家的力量就能做到的。防止海洋物種入侵，必須要加強國際協作，在此之前已經有許多國際公約對這方面做出了相關規定。1982年《海洋法公約》第196條規定：“各國應采取一切必要措施以防止、減少和控制由于在其管轄或控制下使用技術而造成的海洋環境污染，或由于故意或偶然在海洋環境某一特定部分引進外來的或新物種致使海洋環境可能發生重大和有害的變化?！?992年《生物多樣性公約》更是多處涉及了風險預防原則。其中第8條規定，各成員國必須通過制定和實施各項計劃或其他管理戰略，建立保護區，重建和恢復已退化的生態系統，促進受威脅物種的復原，防止引進、控制或消除那些威脅到生態系統、生境或物種的外來物種。①曹坳程、張國良主編：《外來物種入侵法律法規匯編》，科學出版社2010年版，第1～106頁。2000年的《卡塔赫納議定書》第15、16條中有關“風險評估”和“風險管理”的規定更是充分體現了風險預防精神。②《卡塔赫納議定書》中的有關規定：第15條 風險評估1.依照本議定書進行的風險評估應按附件三的規定并以在科學上合理的方式做出，同時應考慮采用已得到公認的風險評估技術。此種風險評估應以根據第8條所提供的資料和其他現有科學證據作為評估所依據的最低限度資料，以期確定和評價改性活生物體可能對生物多樣性的保護和可持續使用產生的不利影響，同時亦顧及對人類健康構成的風險。2.進口締約方應確保為依照第10條作出決定而進行風險評估。它可要求出口者進行此種風險評估。3.如果進口締約方要求由發出通知者承擔進行風險評估的費用，則發出通知者應承擔此種費用。第16條 風險管理1.締約方應參照《公約》第8條的規定，制定并保持適宜的機制、措施和戰略，用以制約、管理和控制在本議定書風險評估條款中指明的、因改性活生物體的使用、處理和越境轉移而構成的各種風險。2.應在必要范圍內規定必須采取以風險評估結果為依據的措施，以防止改性活生物體在進口締約方領土內對生物多樣性的保護和可持續使用產生不利影響，同時亦顧及對人類健康構成的風險。3.每一締約方均應采取適當措施，防止于無意之中造成改性活生物體的越境轉移，其中包括要求于某一改性活生物體的首次釋放之前進行風險評估等措施。4.在不妨礙以上第2款的情況下，每一締約方均應做出努力，確保在把無論是進口的還是于當地研制的任何改性活生物體投入預定使用之前，對其進行與其生命周期或生殖期相當的一段時間的觀察。5.締約方應開展合作，以期:(a) 確定可能對生物多樣性的保護和可持續使用產生不利影響的改性活生物體或改性活生物體的某些具體特性，同時亦顧及對人類健康構成的風險;和(b) 為處理此種改性活生物體或其具體特性采取適當措施。

除了遵守公約的規定，國家之間的環境外交對于保護海洋物種也十分重要。例如，國家之間進行可能具有海洋環境風險的海上貿易活動時，應當在多邊協議下訂立涉及風險預防原則為核心要素的海洋環境保護專項條款，以此規范各方的權利和義務，以合作的形式更加有效地預防海洋外來物種入侵，保護各國的海洋環境資源利益。

海洋生物多樣性的生態價值不可估量，物種一旦滅絕便無法復原。風險預防原則對于海洋環境保護的重要性需要逐漸引起人們的重視，在國內立法和國際公約中得到認可和保障，并配以相應的輔助措施。同時，通過國家間的合作來更為有效地發揮出該原則保護海洋物種的作用，以期能夠更好的保護全球的海洋環境。