村民小組存廢之解析

受《城市居民委員會組織條例》中的“居民委員會內設居民小組”立法理念影響，1987年制定《村民委員會組織法（試行）》之初，村民委員會就內設了村民小組，但我國廣大農村地區的村民委員會、村民小組是在原生產大隊、生產隊的基礎上分別予以設計，因原生產隊中農村社員已經長期形成了一個利益共同體，即使村民小組替代了原生產隊，其利益共同體的本質屬性并沒有發生變化，村民小組的法律地位就應當予以重視。盡管2010年修訂后的《村民委員會組織法》在采納相關立法建議的情形下①主要立法建議參見白呈明：《走出農地所有權圍境的現實選擇》，載《當代法學》2002年第9期，第5～6頁；沈守愚、陳利根：《土地的自然性和村民小組的主體權利辨析》，載《南京農業大學學報》2007年第2期，第2～4頁；朱顯榮：《完善我國農地所有權問題研究》，載《武漢大學學報》2008年第1期，第118～119頁；蔡立東、侯德斌：《論農村集體土地所有權的缺省主體》，載《當代法學》2009年第6期，第82～84頁；程同順、趙一瑋：《村民自治體系中的村民小組研究》，載《晉陽學刊》2010年第2期，第35頁。，完善了村民小組的相關制度，然而，實務中的村民小組的劃定標準與各個農民集體相關，因各個農民集體主要以農村土地歸屬為標準進行確定，村民小組其實就與農民集體所有的財產相關，絕大多數村民小組其實擔當了管理農民集體所有財產的職能，在目前立法關于農民集體的規定存在缺陷的情形下，村民小組的規定亟待完善。由此，本文以農民集體財產的歷史形成脈絡為切入點，結合村民委員會在實務中的尷尬地位，特對村民小組存續的正當性進行如下論證：

一、農民集體所有財產的形成機理分析

早在解放區，為了解決土改后的農民的生產困難，在確保農民享有生產資料所有權的前提下，紛紛成立了以農民小組為單位集中組織起來進行農業生產的互助組。新中國成立后，實行土改的廣大農村地區仍存在進行農業生產的困難，互助組也因此繼續存在。另外，為了滿足當時國家亟需發展工業所需的商品糧食、工業原料以及拓寬工業品銷售市場的需求，國家需要增加農民的收入，為此，中央于1951年9月召開了全國互助合作會議，且起草了《關于農業生產互助合作的決議（草案）》，1953年2月又印發了《農業生產互助合作的正式決議的通知》，農業互助化開始在全國開始全面實行，同時，為了進一步過渡到社會主義，中央于1953年12月通過了《關于發展農業合作社的決議》。上述一系列決議確立了我國農業社會主義改造的各個階段，即臨時性互助組、常年性互助組和初級合作社、高級合作社，盡管三種互助形式均強調農民原有財產（生產資料）的私有性以及農民私有生產資料統一經營，但常年性互助組與合作社內部已經出現了因生產積累而產生的公有財產，高級社的公有財產數量遠多于初級社①參見1951年9月的《關于農業生產互助合作的決議（草案）》、1953年12月的《關于發展農業合作社的決議》。。需要注意的是，1955年11月的全國人大常委會第二十四次會議通過的《農業生產合作社示范章程（草案）》第1條至第3條規定了“初級社中僅有部分生產資料屬于公有，高級社則包括土地在內的生產資料均屬于全社公有，即全體社員集體所有”，同時，該草案第69條至第72條又賦予了合作社具有政治、文化、福利等職能，如此，農村生產合作社具有的政社合一特性就初具雛形。

雖然高級社實現了農村土地所有權的集體所有，但當時的農業生產方式仍然屬于傳統模式，此種落后的農業生產方式致使工業無法從農村獲得生產原料，工業發展因此受到影響，加之，建國后生育率的提高而使全國人口增加的客觀事實導致糧食供給出現了危機，為此，國家急需一種新型的農業生產組織形式來提高農村生產力，自1958年3月中央成都會議通過的《關于把小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》允許“有條件的地方可以將小型農業生產合作社適當地合并為大型的合作社”后，1958年8月的北戴河中央政治局擴大會議又通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，全國各地遂正式開始興辦人民公社。然而，人民公社的普遍設立卻超出了當時的社會經濟發展水平，現實中的人民公社制度凸顯了諸多問題，中央遂于1958年11月初在鄭州召集工作會議（即第一次鄭州會議），會議討論了人民公社化運動中出現的問題和十年規劃中的鋼鐵指標等問題，且起草了《鄭州會議關于人民公社若干問題的決議（草案）》和《十五年社會主義建設綱要四十條（1958—1972年）（草案）》，由此，開始糾正人民公社化運動中出現的問題；1958年11月21日至1959年12月10日，中共中央政治局擴大會議、中共八屆六中全會先后在武昌召開，會議重點討論了壓縮高指標和糾正浮夸風問題，通過了《關于人民公社若干問題的決議》；1961年至1962年期間，中央又通過三次會議修改制定出《農村人民公社工作條例（修正草案）》。顯然，中央試圖通過一系列政策措施解決人民公社體制中的各種問題，這不可避免的就會涉及到人民公社體制中的公社、生產大隊、生產隊中的財產歸屬問題。

就人民公社體制中的農村財產的所有權歸屬而言，1958年12月的《關于人民公社若干問題的決議》中已經意識到了應該以生產大隊為經濟核算單位、盈虧由公社統一負責，基于此，1961年3月的《農村人民公社工作條例（草案）》、1961年6月的《農村人民公社工作條例（修正草案）》均將“生產大隊作為基本核算單位”，即確立了生產大隊所有制①參見1961年3月的中央廣州工作會議起草的《農村人民公社工作條例（草案）》第2條與第17條、1961年6月的中央北京工作會議修訂的《農村人民公社工作條例（修正草案）》第2條與第17條之規定。。因生產大隊所有制往往忽視了具體從事生產的生產隊利益②辛逸：《〈農業六十條〉修訂與人民公社的制度變遷》，載《中共黨史研究》2012年第7期，第41頁。，1961年10月中央發出《關于農村基本核算單位問題給各中央局，各省、市、區黨委的指示》，強調應就農村基本核算單位進行調研，全國各地遂開始了農村基本核算單位制的大規模調查研究。在普遍贊同實行生產隊基本核算制的背景下，中央于1962年2月發出的《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》中要求以生產隊為基本核算單位、實行以生產隊為基礎的三級集體所有制，1962年9月中共八屆十中全會正式通過《農村人民公社工作條例（修正草案）》，正式確立了生產隊基本核算制，賦予生產隊享有生產隊范圍之內生產資料的所有權以及生產經營、收益分配等自主權，即基本確立了生產隊的所有制③參見1962年9月的《農村人民公社工作條例（修正草案）》第2條、第20條至第22條之規定。，全國各地在實務中就依此予以實踐。然而，1978年12月的十一屆三中全會通過的《農村人民公社工作條例（試行草案）》明確將生產隊基本核算制的內容予以刪除，但該草案僅是發到各省、市、自治區討論和試行，盡管在隨后的1979年9月召開的十一屆四中全會上被提交討論，卻并沒有進行決議，該試行草案也就無疾而終。不過，受前述《農村人民公社工作條例（修正草案）》確立的以生產隊為基本核算單位的規定影響，我國農村地區在近二十年的期間內已經將此制度付諸實踐，如此，現實中的農村集體財產也就依次歸屬公社、生產大隊、生產隊所有，此種三級所有實質上就是屬于各級農民集體所有，因生產隊數量龐大，且又為農村社會的基層經濟單位，農村集體財產主要就為生產隊所有④裘石、呂軍：《與村民小組相應的農村集體經濟組織應是農村集體土地所有權的主體》，載《法學》1995年第12期，第43頁。。

自1978年12月十一屆三中全會后，尤其是從1982年至1984年初中央連續通過關于農村改革的“一號文件”（即依次為《全國農村工作會議紀要》、《當前農村經濟政策的若干問題》、《關于一九八四年農村工作的通知》），我國就正式確立了家庭聯產承包責任制。隨著家庭聯產承包責任制在全國農村地區的推行，將農民集體土地分別承包到農民家庭，原有的集體統一組織勞動和集中管理變為農戶分別承擔不同地塊的勞動和管理，農民收入不再交由集體組織去統一核算和統一分配。在農村土地仍然歸集體所有的前提下，各農村承包戶實際上成為農業生產經營的核算與分配單位，此種現實必然與前述的“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制相互矛盾。與此同時，隨著1979年開始的國家逐漸對原有政社合一的人民公社體制所進行的改革，尤其是自1982年《憲法》明確規定了農村基層政權組織應“設立鄉政府”后，全國各地開始進行政社分開、建立鄉政府的工作。至1984年底，各地基本設立了鄉政府，公社、生產大隊、生產隊就演變為各級農村集體經濟組織，原管理范圍內的農民集體所有財產就由各級農村集體經濟組織管理。

二、村民委員會的設立基礎與農村基層行政事務的管理

家庭聯產承包制的直接后果就是農民集體財產中的農村土地被農民承包經營，原公社、生產大隊、生產隊的管理農民集體所有財產的職能就逐漸削弱。與此同時，我國農村地區又實行政社分離，由鄉政府管理農村基層行政事務，因原生產大隊、生產隊一直處于具體管理農村公共事務的地位，原生產大隊、生產隊的管理農民集體所有財產職能減弱的客觀事實必不可免的致使原生產大隊、生產隊處于渙散狀態，原先享有的管理農村公共事務的職能無法正常行使，農村公共事務遂處于無人管理的狀態。為此，上世紀80年代初，部分農村地區開始出現了農民自發設立管理農村公共事務的社會組織，1982年的《憲法》統一將其明確為村民委員會，但原有的政社合一的人民公社體制并沒有完全解體，所以，農村地區不僅要設立鄉級政府，也要設立村民委員會。在設立鄉級政府過程中，因公社的設立長期以來一直堅持“一鄉一社”，即人民公社就是鄉人民政府，承擔管理生產建設、財政、糧食、貿易、民政、文教衛生、治安、民兵和調解民事糾紛等各項工作①參見1962年9月通過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》第5條與第9條之規定。，1983年10月，中共中央、國務院下發的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》第2條明確規定：“鄉規模一般以原有公社的管轄范圍為基礎”，據此，鄉級政府以公社為基礎進行設立，至于如何設立村民委員會？相關政策以及立法文件并沒有予以明確規定。

自1982年《憲法》第111條規定村民委員會“辦理本居住地區的公共事務和公益事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安”等農村公共事務后，1983年《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》第7條又明確規定了村民委員會“協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作”。顯然，在當時人民公社體制日益解體的背景下，村民委員會不僅要管理農村公共事務，基層大量的行政事務也需要村民委員會予以協助完成。盡管村民委員會設立要考慮到農村人口的多少與居住的實際狀況，具體管理農村基層行政事務卻是國家應當予以考慮的首要問題，立法者試圖通過讓村民委員會分擔行政事務管理職責也就在所難免，因政社合一的人民公社體制下的生產大隊一直擔負著基層行政事務的管理職責②1962年9月通過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》第19條第1款規定“在公社管理委員會的領導下，生產大隊管理委員會管理本大隊范圍內各生產隊的生產工作和行政工作”，該條第1款第7項又規定“管理全大隊的民政、民兵、治安、文教衛生等項工作”，同時，第55條規定的人民公社中的黨組織僅設立在人民公社與生產大隊層面，即人民公社根據規模的大小和黨員的多少而設立黨委員會、總支部委員會或者支部委員會；生產大隊根據規模的大小和黨員的多少而設立總支部委員會或者支部委員會。顯然，人民公社體制下的公社與生產大隊處于核心地位，承擔基層行政管理事務也就理所當然。，以原生產大隊為基礎設立村民委員會也就成為必然③白益華：《親歷村民委員會組織法制定（上）》，載《中國人大》2004年第8期，第49頁。，但當時的中央對此并沒有明確規定。只不過，1983年《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》第7條在明確“村民委員會應按村民居住狀況設立”的同時，又特別指出“有些以自然村為單位建立了農業合作社等經濟組織的地方，當地群眾愿意實行兩個機構一套班子，兼行經濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行”，從對該規定精神推定可知，當時的村民委員會主要是在原生產大隊的基礎上進行設立，并不禁止部分地區以生產隊為基礎進行設立，只是基于在實務中消除誤解，又特別指出此種設立應為允許范圍之內，全國絕大多數村民委員會其實是以原生產大隊為基礎而進行設立④劉慶樂：《當代中國村民自治歷史起點問題》，載《華中師范大學學報》2009年第6期，第36～38頁。。

須注意的是，當時的部分生產大隊的人口較多且居住較為分散，以生產大隊為基礎設立村民委員會并不利于農村基層行政事務的管理，因此，部分地區就以生產隊為基礎設立村民委員會，一些地區制定的《村民委員會工作簡則》是以“自然村”為基礎進行設立⑤參見1985年3月制定的《山東省村民委員會工作簡則（試行）》第4條之規定。，已經以生產隊為基礎設立的部分農村地區開始轉向以生產隊為基礎重新進行設立⑥1987年，廣西將原生產大隊設立的村民委員會改為村公所，作為鄉、鎮的派出機構，村民委員會改設在自然村。。如此，1987年11月制定的《村民委員會組織法（試行）》第7條就采納折中的規定，即“村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會”。盡管如此，《村民委員會組織法》在將近10年的試行期間，對于如何設立村民委員會的爭議仍繼續存在⑦《全國農村基層政權建設理論研討會觀點綜述》，載《鄉鎮論壇》1989年第9期，第63頁。，但1998年8月在制定《村民委員會組織法》時認為“原條文本身也規定得比較靈活，可以適應各種不同情況，暫不修改⑧參見原全國人大法律委員會副主任委員周克玉在1998年8月的《全國人大法律委員會關于〈村民委員會組織法（修訂草案）〉初步審議情況的匯報》中第8項“關于村民委員會的設立”的說明。”。為了避免爭議，1998年11月制定的《村民委員會組織法》第8條就規定“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立”，2010年10月修訂的《村民委員會組織法》則依據農村社會經濟進一步發展的社會現實，除了繼受上述設立原則以外，第3條又增加了“有利于經濟發展和社會管理”的設立原則。如此，基于當時農村社會現實已經發生變化，村民委員會的設立基礎其實根本無法予以統一，要綜合各種因素進行判斷，既然協助基層政府的行政事務是必須要考慮的因素之一，那么，既存的以原生產大隊為基礎而設立的村民委員會就應當有必要繼續予以維持，因此，設立村民委員會就主要以原生產大隊為基礎。

三、村民小組與農民集體財產的邏輯關系

在人民公社體制的框架內，公社、生產大隊、生產隊其實主要對農民集體所有財產進行管理和組織，但在農村實行家庭聯產承包責任制的背景下，農民通過獲得承包權而成為相對獨立的經濟主體，此種狀況無疑對既有的以公社、生產大隊、生產隊為主體的三級農民集體經濟管理體制產生了沖擊，但實行家庭聯產承包責任制只是讓廣大農民獲得了農民集體財產的使用權，而農民集體財產仍然歸屬農民集體，在人民公社體制逐漸退出的情形下，實有必要重新構建管理農民集體所有財產的社會組織。為此，1984年的《中央關于一九八四年農村工作的通知》要求在農村地區一般應設置“以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織，且以村（大隊或聯隊）或者生產隊為單位設置”，同時又強調可以“同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。”據此，實行政社分離背景下的公社、生產大隊、生產隊僅將其行政職能予以剝離，管理農民集體所有財產的職能仍然存在，不過，現實中的絕大多數生產隊規模較小，實無必要分別再予以設立兩個組織，否則只會增加農民的負擔。在農村普遍設立村民委員會的背景下，將村民委員會職能僅限定為公共事務范圍也不太現實，賦予村民委員會承擔管理農民集體所有財產的職能就成為必然①參見歐陽雄飛：《村民委員會在發展商品經濟中的作用——對湖南省瀏陽縣三口鄉竹山坪村的調查》，載《政治與法律》1985年第5期，第18頁。，1987年制定的《村民委員會組織法（試行）》第4條規定“村民委員會依法管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”，1998年、2010年依次修訂的《村民委員會組織法》亦有相同規定。

受人民公社體制的影響，農民集體財產形成了公社、生產大隊、生產隊三級所有形式，設立鄉級政府以后，公社所有的農民集體所有財產就歸鄉級農民集體所有財產組織進行管理，現實生活中主要由鄉級政府代為管理。然而，生產大隊所有的農民集體財產其實是其下屬的各生產隊所有的農民集體財產，為了有效地管理農民集體所有財產以及發展農村經濟，應當以生產大隊、生產隊為基礎分別設立不同的農民集體財產組織，但若以生產隊為基礎設立村民委員會，則會面臨以生產大隊為基礎而重新設立農民集體所有財產組織的現實。基于設立同一組織能夠達到對生產大隊與生產隊所有的農民集體所有的財產同時予以保護的目的，絕大多數農村地區也就以生產大隊為基礎設立村民委員會，將以生產隊為基礎的農民集體所有財產納入村民委員會的管理范疇就成為立法者首要予以考慮的問題。在借鑒1954年的《城市居民委員會組織條例》第3條在居民委員會內設立居民小組的立法經驗的基礎上②因1954年通過的《城市居民委員會組織條例》第3條規定設立居民委員會的同時，又規定了在居民委員會內予以設立居民小組，1989年12月通過的《城市居民委員會組織法》繼續延續此種規定。究其原因，無非是居民委員會的管理范圍內所涉及的居民人數較多，眾多的基層行政事務無法有效地完成，立法者便以居住人數為標準而將居民委員會管理范圍劃分為數個居民小組，由居民小組具體分擔管理基層公共事務，由此，居民小組的設立初衷在于便利于管理城市基層的公共事務。，1987年制定的《村民委員會組織法（試行）》遂在村民委員會內又設立了村民小組。1998年修訂的《村民委員會組織法》延續了此種立法設計，但2010年修訂的《村民委員會組織法》第3條則規定村民委員會可以“根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等”分設若干村民小組，設立村民小組的前述立法理由也就予以明示，立法者劃分村民小組的主要依據是以農民集體所有的財產歸屬關系為依據，村民小組與村民委員會之間并不存在著隸屬關系，村民小組就是一個獨立的自治組織，而不應被視為村民委員會的組成部分或者附屬機構①陳小君：《農村土地制度的物權法規范解析》，載《法商研究》2009年第1期，第4頁；程同順、趙一瑋：《村民自治體系中的村民小組研究》，載《晉陽學刊》2010年第2期，第32頁。，現行立法將村民小組視為村民委員會的組成部分其實就是誤解，應當予以糾正。

準確理解村民委員會設立還必須重視生產大隊、生產隊與行政村、自然村之間的關系。實際上，自然村是指以家族、戶族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居的村落，相反，行政村是由一個或者數個自然村所組成，具體是指在我國農村地區設立的基層行政組織，此種基層行政組織始于1937年至1945年期間抗日戰爭時期的革命老區，1949年至1954年期間對其仍然予以了保留。自1954年頒布的《憲法》明確規定農村基層政府為“鄉、民族鄉、鎮”后，行政村被依法廢除，現實生活中所謂的行政村稱謂其實就是指以前行政村所管理的范圍。就行政村、自然村與生產大隊、生產隊的關系而言，行政村、自然村可能包括一個或者數個生產大隊，也可能包括一個生產隊或者數個生產隊，二者之間并不是等同關系②申端鋒：《論鄉村政治的空間結構——村民小組與村莊空間結構的相關性研究》，載《華南農業大學學報》2009年第2期，第13頁。，由此推知，村民委員會可能由一個或者數個生產大隊所構成，一個生產隊或者數個生產隊被包括實屬正常，同時，規模比較大的自然村內部就存在一個或者數個村民委員會。在同一村民委員會內部存在數個生產隊的情形下，因數個生產隊早已經形成了各自的農民集體所有財產關系，屬于原生產隊成員的農民之間必然會有相同的利益關系，進而，也就形成了不同利益共同體，設立管理其農民集體所有財產的村民小組也就成為了必然。

總之，設立村民委員會必須要考慮基層行政事務的承擔與農民集體所有財產管理組織，權衡利弊，以原生產大隊為基礎而設立村民委員會就成為了最佳選擇。盡管原生產隊不再承擔行政管理職能，但原生產隊所有的農民集體所有財產管理組織需要重新設立，在農村地區普遍設立村民委員會的情形下，再設立管理原生產隊所有的農民集體所有財產的管理組織必然會對農民增加成本，由此，絕大多數農村地區就在已經形成的村民委員會框架內，通過設立村民小組而應對解決設立管理原生產隊所有的農民集體所有財產組織。不過，1987年制定、1998年修訂的《村民委員會組織法》并沒有明確指出此立法理由，只有在2010年修訂的《村民委員會組織法》第3條第3款中予以明確指出。正是基于管理原生產隊長期已經形成的農民集體所有財產的需要，立法遂在村民委員會框架內設立了村民小組，村民小組也就擔負著管理原生產隊所有的農民集體所有財產職責，進而言之，村民小組其實淵源于原生產隊，二者之間是承繼關系，只不過，名稱、職能有所變化而已。

四、村民小組存在的合理性

立法者采納居民小組立法理念而設立村民小組僅是表面現象，根本原因其實是基于管理農民集體所有財產的需要，立法試圖通過設立村民小組而構建代為管理農民集體所有財產組織，村民小組事實上處于農民集體所有財產的管理組織地位。加之，村民小組管理的農民集體所有的土地在所有農民集體所有財產中處于基礎地位，由此，與居民小組相比，立法以及理論研究對村民小組的關注程度相當高③崔智友：《中國村民自治與農村土地問題》，載《中國農村觀察》2002年第3期，第2～5頁。。盡管1987年制定、1998年修訂的《村民委員會組織法》已經明確規定了村民小組，但涉及村民小組的立法條文僅為一條，村民小組的內部組織結構也無從涉及，此種相當簡單的制度設計就致使村民小組相當松散，農民集體所有財產也就無法得以保護，作為農民集體成員的農民利益勢必受到侵害，實務中也就一直存有是否應當予以廢除村民小組的爭議④理論界存有兩種不同見解，前者認為應當予以取消村民小組（參見田先紅、劉麗芬：《廢棄抑或存留，村民小組長制的困境與前瞻》，載《四川省委黨校學報》2006年第1期，第92～94頁；常利民：《村民小組是否可以取消》，載《中國鄉村建設》2009年第4期，第96～101頁），后者則認為不取消村民小組（參見程同順、趙一瑋：《村民自治體系中的村民小組研究》，載《晉陽學刊》2010年第2期，第32～35頁；彭曉偉：《合村并組與取消村民小組長可行嗎？》，三農中國網：http://www.snzg.net/article/2009/0406/article_14069.html，2014年1月7日訪問；賀雪峰：《為村民小組長鳴不平》，三農中國網：http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-353/page-1.html，2014年1月7日訪問）。。直至2010年修訂的《村民委員會組織法》才通過第3條與第28條簡單規定了村民小組的設立依據、會議構成和召開會議的法定人數要求、會議議事規則、組長推選與任期、職責范圍，且第28條第3款所規定村民小組會議職責范圍明確包括“屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項……”。顯然，現行《村民委員會組織法》其實是將村民小組視為農民集體所有財產的管理組織者，此種立法規定無疑與現行立法將村民委員會定位為實踐村民自己管理自己事務的群眾自治組織的立法理念相悖，必然會將村民小組的法律地位置于混亂境地！

就村民委員會與農民集體所有財產管理組織的關系而言，現行相關立法并沒有采取一致態度，最初立法其實將村民委員會與農民集體所有財產管理組織相互混淆，如1986年制定的《民法通則》第74條、2002年的《農村土地承包法》第12條以及2004年《土地管理法》第10條均認為“村集體經濟組織或者村民委員會管理依法屬于村農民集體所有的農民集體所有的土地，村內各該農村集體經濟組織或者村民小組管理分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土地①受其影響，國務院于1995年發出的《關于加強農村集體資產管理工作的通知》中明確規定“屬于組（原生產隊）集體所有的資產，仍歸該組成員集體所有”；2001年，國土資源部印發《關于依法加快集體土地所有權登記工作的通知》規定“凡是土地家庭聯產承包中未打破村民小組（原生產隊）界線，不論是以村名義還是以組名義與農民簽訂承包合同，土地應確認給村民小組農民集體所有”。”，如此，立法者就認為村民委員會、村民小組就是農民集體所有財產管理組織。然而，現實中的農民集體所有財產管理組織種類較多，主要具體表現為原公社、生產大隊、生產隊建制經過改造形成的經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社、股份合作經濟聯合社、股份合作經濟社等類型的農村集體經濟組織。因原公社、生產大隊、生產隊的土地以及其他財產均屬于農民集體所有，農民集體所有財產管理組織其實是管理農民集體所有財產的社會組織，但農民集體所有財產管理組織并不等于農民集體，農民集體所有財產管理組織與農民集體之間其實處于平等地位，二者均具有獨立的法律地位②丁關良、周菊香：《對完善農村集體土地所有權制度的法律思考》，載《中國農村經濟》2000年第11期，第62～63頁。。農民集體其實是將其所有財產委托給農民集體所有財產管理組織進行管理，二者之間就是委托代理關系，同理，負有管理農民集體所有財產職能的村民委員會、村民小組與農民集體之間也是委托關系③有人認為農村集體應當分為鄉農村集體、村集體與村民小組集體，且各集體均有自己的所有權邊界范圍，法律應確立村民小組集體和村集體各自獨立的所有權，此種見解顯然有誤。參見顧文斌：《關于農村土地所有權主體的思考》，載《江西農業大學學報》2003年第1期，第11～13頁；韓松：《關于農民集體所有權問題的問卷調查報告》，載《寧夏社會科學》2005年第6期，第19～22頁。。盡管2007年的《物權法》第60條已經明確規定了各級農村集體所有財產分別由鄉鎮集體經濟組織、村集體經濟組織或者村民委員會、村內各該集體經濟組織或者村民小組“代表”集體行使所有權，但此種立法忽視了代表與代理的區別，應當予以糾正。

當然，自人民公社體制解體以及家庭聯產承包責任制實施后，原生產大隊、生產隊的農民集體所有財產亟待新的社會組織予以替代管理，盡管中央一再明確應當及時成立農民集體所有財產管理組織，但基于減輕管理成本考慮，絕大多數農村地區仍由村民委員會以及村民小組代為管理農民集體所有財產。如此，村民委員會只在沒有農民集體所有財產管理組織的情形下，才能擔當管理集體財產的職責，且所管理的財產是屬于農民集體所有，而不是屬于村民委員會所有。不過，實務中的村民委員會、村民小組等自治組織又承擔了基層行政事務與公共事務的職能，在不同事務存有利益沖突的情形時，必然會致使村民委員會處于尷尬境地，反而不利于農民集體所有財產的保護，農民集體所有財產流失也就成為必然，唯一辦法就是制定獨立的農民集體所有財產管理組織①主要文獻參見王權典：《社區集體經濟組織改制目標定位與職能重構之法律研析》，載《法學論壇》2009年第4期，第24～30頁；杜國明：《農村集體經濟組織立法探析》，載《法學雜志》2010年第5期，第39～42頁。。為此，部分地區已經構建了獨立的農民集體所有財產管理組織②如1995年的《新疆維吾爾族自治區農村集體經濟組織資產管理條例》、1998年的《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》、2006年的《廣東省農村集體經濟組織管理規定》。，換言之，此種現實就是將村民委員會以及村民小組所承擔的管理農民集體所有財產的職能予以剝離。不過，目前的我國絕大多數農村地區仍然沒有構建起獨立的農民集體所有財產管理組織，村民小組代為管理原生產隊的農民集體所有財產職能也就繼續予以存在。

須注意的是，我國廣大農村地區已經普遍設立了村民委員會，但現實中的農村事務呈現為多樣化的趨勢，不同農村事務涉及不同農民的利益，農民也通過設立相應的村民組織進行管理，如農村物業管理組織、農民集體所有財產管理組織、農村合作社以及紅白理事會、寺廟宗教、農民技術性、生產互助性等農村社會組織③劉永東、劉明興等：《中國農民組織發展：治理結構與組織功能——基于6 省調查的分析》，載《經濟社會體制比較》2008年第1期，第110～117頁。，諸如此類的農村社會組織其實已經管理了由村民委員會管理的部分農村公共事務。此外，伴隨農村社會經濟的進一步發展，農村現實中又出現了許多跨村的村民組織④盧福營：《村民自治的發展走向》，載《政治學研究》2008年第1期，第93頁。，即由本村符合一定年齡的村民通過選舉而產生的村民委員會管理涉及不同村民利益的農村事務也就顯失公正，此種由非成員參加管理與自己利益無關的農村事務的現實只能異化村民委員會，村民委員會就備受爭議⑤參見沈延生：《村政的興衰與重建》，載《戰略與管理》1998年第6期，第1～32頁。，村民小組也必然會受到影響。與此同時，部分農村自2007年開始進行了以村民委員會管轄地域為范圍的社區建設的試點工作，但農村社區是政府主導下予以設立，與村民委員會的設置范圍并不一致，承擔的職能包括村民委員會所管理農村公共事務以及相關的基層行政職能，所以，農村社區的主體不再局限于村民，而是將新興經濟和社會組織及外來居民均予以納入，農村社區實質上替代了村民委員會⑥袁方成、李增元：《農村社區自治：村治制度的繼替與轉型》，載《華中師范大學學報》2011年第1期，第34～36頁。，此種現象必然與村民委員會的立法基礎相互沖突⑦高靈芝：《農村社區建設與村民自治》，載《山東社會科學》2010年第6期，第51～55頁。，有必要進一步研討村民委員會在將來是否應予以繼續存在，村民小組的命運令人堪憂。

總之，村民小組與村民委員會具有相同的命運。盡管目前農村地區設立的農村社區已經承擔了村民委員會負有的管理公共事務與行政事務的職能，基于對農民集體所有財產的立法保護，村民委員會、村民小組管理農民集體所有財產的職能應當予以剝離，在絕大數農村地區沒有獨立設立代為管理農民集體所有財產管理組織以及全國普遍設立村民委員會的背景下，村民委員會以及村民小組就有繼續存在的必要，討論村民委員會以及村民小組的存廢實屬多余，村民小組具有獨立的法律地位就毋庸置疑。只不過，2010年修訂的《村民委員會組織法》所規定的涉及村民小組的制度規則仍然較為簡單，此種立法現實并不利于農民利益的保護，部分農村地區已經開始采取相關措施予以補充⑧2009年10月，貴州省長順縣思京村大思京村民小組在實踐中成立了村民小組管理委員會，且制定了《大思京組管委管理辦法》，該管理模式改變了以往僅依靠村民組長一人決策的方式，實務中的效果不錯，為此，此種模式逐步在長順縣乃至貴州黔南州推行。，立法實有必要予以應對。

五、結語

基于目前的農村社會現實考慮，將村民委員會、村民小組承擔的管理農民集體所有財產的職能予以剝離并不符合實際。然而，實務中的村民委員會設置基礎并不一致，部分農村地區以自然村為基礎進行設置，部分農村地區在若干個自然村的基礎上進行設置，因農村現實中的自然村并不一定均為原生產大隊，部分自然村內往往由若干個原生產隊組成，但以原生產隊為基礎所形成的農民集體所有財產各不相同，各個農民集體必然為天然的利益共同體，且原生產大隊也存有各個原生產隊的共同財產，由此，立法必然會設置管理原生產大隊的公共事務的村民委員會，各個原生產隊的公共事務必然會由村民委員會管理，既然各個原生產隊為不同的利益共同體，立法也就允許以原生產隊為基礎而組成村民小組進行管理，村民小組也就具有了獨立的法律地位。然而，現行立法以及相關的研究成果僅重視了村民委員會的制度設計，卻忽視了村民小組的制度設計，換言之，就是重視了原生產大隊公共事務的管理，而忽視了原生產隊公共事務的管理，此種立法現實必然會對管理原生產隊的農民集體所有財產產生不利影響，有必要予以糾正。