論兩岸關系新時期背景下福建涉臺地方立法模式的選擇

鄭清賢

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論兩岸關系新時期背景下福建涉臺地方立法模式的選擇

鄭清賢

立法模式的選擇對于立法具有重要影響。統一法典模式、分散的單行法立法模式和基本法與單行法結合的混合立法模式三者各有利弊。立法模式應依客觀情形進行，決不能隨心所欲。長期以來，福建涉臺地方立法所采取的立法模式順應了規范和保障該地區涉臺事務發展的需要，實踐證明其是成功的。兩岸關系和平發展進入深水區后，特別是在確保實現至2020年“健全涉臺法律法規”戰略目標方面，該模式明顯具有局限性。因此，應與時俱進地重新思考更符合新時期閩臺交流交往實際需要的涉臺地方立法模式。

福建涉臺地方立法；立法模式；比較；問題；啟示

立法模式是指一個國家制定、修改、廢止法律的慣常套路、基本的思維定式和具體的行動序列以及由諸因素決定的法律確認的立法制度、立法規則。①理論上通常認為立法模式包括統一法典模式、分散的單行法立法模式和基本法與單行法結合的混合立法模式三種。“在立法過程中，立法模式在相當程度上決定著立法內容的取舍、立法的價值導向和立法技術的適用等一系列重大問題。在這個意義上說，立法模式對整個立法活動具有決定性的意義。”②

根據我國憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法和立法法的規定，地方也具有一定的立法權，可以制定地方性法規，因此，研究立法模式問題對于地方立法同樣具有重要意義。迄今為止，福建涉臺地方立法在形式上呈現出以專項法規為主、普通法規中規定涉臺條款為輔的特征。當前兩岸關系和平發展已經步入“深水區”，閩臺兩地多層次、寬領域、全方位的交流合作格局基本成型且日益向縱深發展。鑒于福建在對臺工作方面具有獨特的“五緣”優勢，2009年5月，國務院下發的《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）提出將福建打造成為“對臺工作前沿平臺”，并于2011年3月批復的《海峽西岸經濟區發展規劃》中要求福建到2020年必須實現“健全涉臺法律法規”等一系列目標。目前離2020年只有不到6年的時間，但閩臺交流合作所涉部分領域的事務至今仍處于無法可依的狀況。因此，有必要就福建現行的涉臺立法模式進行反思，探索更加契合兩岸關系新時期背景下閩臺交流交往實際需要的立法模式，推動立法實踐做出相應調整，進而有效規范閩臺交流交往實踐活動，切實保障閩臺同胞的合法權益，促進閩臺交流合作向更廣范圍、更大規模、更高層次發展。

一、三種立法模式之比較

正如前述，立法模式包括統一法典模式、分散的單行法立法模式和基本法與單行法結合的混合立法模式三種。所謂的單行法模式，一般是為了促進某類法律問題的解決，立法者采取單行法律、法規的形式從不同方面分別進行規定，但沒有就有關共通的原則、制度制定統一適用的規定的立法技術。③統一法典立法模式就是編纂法典的方式。該模式下按照一定的立法理論和嚴格一致的術語，對現存的規范性法律文件進行修改、補充、清理，形成系統化的法律文件。基本法與單行法相結合立法模式下，基本法主要規定各單行法中共通的原則、制度，宣示處理該類問題的基本政策，統率各單行立法，其法律位階高于各單行法，制定程序也相對復雜。具體、特殊和部分適用的制度則在各單行法中分別、詳細地進行規定。可見，這三種立法模式具有如下的差別：

1. 立法者的自由度不同。單行法模式下的各單行法自成體系，彼此之間沒有太大關聯或交叉，立法者可以自由發揮的空間比較大。基本法與單行法相結合模式下的單行法必須遵循基本法所確立的基本原則④，不能超出其范圍或框架，立法者享有有限自由。法典化模式下，分則各部分的內容必須嚴格遵循總則確立的原則，而且各部分間還要保持邏輯嚴密、結構清晰和用語一致，避免前后沖突，立法者的自由空間最小。

2. 內容聯系的緊密程度不同。單行法模式下，各單行法的內容彼此獨立，相互之間沒有聯系。統一法典模式下的法典總則和基本法與單行法相結合模式下的基本法地位相當，所發揮的作用也相似。基本法與單行法相結合模式下的各單行法的地位和內容則與法典的分則十分相似。⑤兩者的主要差異在于：統一法典模式下，這一法律部門內的絕大部分法律規范都被收羅并按照一定的邏輯體系整理編撰后有序地分布于同一部立法文件中；基本法與單行法相結合模式下，這一法律部門內的絕大部分法律規范則分布在一個規模龐大的法規群中。該法規群由基本法和眾多單行法構成，但是，各單行法都必須嚴格遵循基本法所確立的基本原則，其設計的規范均筑基于基本法所設定的規范，是基本法所設定的規范內容的進一步延伸和細化，嚴禁出現與基本法規定的基本制度相抵觸或沖突的現象。因此，相較于基本法與單行法相結合模式，法典模式在形式上體現出更強的系統性、整體性、結構性和邏輯性，但其也因注重內容的系統性、追求邏輯的嚴密性、強調結構的統一性，導致法典一旦制定通過，任何內容的變動都牽一發而動全身，后續的修訂工作必須統籌考慮整部法典的協調，必然慎之又慎、斟酌再三，以至于無法及時根據變化了的實踐情況做出相應的調整，從而導致開放性不夠、包容性不強、個性不足，進而顯得呆板、僵硬。因此，在某種意義上,基本法模式也許可以被視為法典模式的過渡模式。⑥

3. 修法程序的復雜程度不同。單行法模式下，修法只需根據實際情況的需要即可進行，程序較簡單。統一法典模式下，修法除了考慮實際情況的需要外，具體制度的設計還必須統籌考慮與法典其他內容間的協調，杜絕各部分規定內容出現相抵觸現象，必然慎之又慎、斟酌再三。同時，實現了法典化的立法通常法律位階較高，其修法程序必然是最嚴格的，也是最復雜的。基本法與單行法相結合模式，既成功摒棄了單行法模式難以避免的邏輯混亂、內容重復的“基因”，又順利填補了法典模式與生俱來的形式呆板、內容僵硬的“死穴”，可以根據調整該領域特定社會關系的實際需要，及時修訂規范其的單行法具體制度內容，而不必過多考慮會否破壞所有相關法規之間的統一或協調問題，更不用擔心會連帶地引起修訂基本法相應制度內容問題，因此，修法程序的復雜程度介于前兩者之間，可以實現效率與穩定的兼顧，較好地實現了靈活性與原則性的統一。

4. 法規數量不同。單行法模式下，因各法規彼此獨立、關聯性不強，因此，容易導致規范類似內容的法規眾多的現象。法典化模式下，各部分內容按照一定的邏輯體系編排且融洽、和諧地分布于法典中，法規數目方面有且只能有一部，根本不容許有第二部規范類似內容的法規存在。基本法與單行法相結合模式下，單行法系根據基本法制定，規范類似內容的法規，除了基本法外，相應的單行法會做出進一步細化、明確的規定。因此，該模式下至少會有兩部法規對同一內容進行規范，但單行法所規范的內容只是基本法的一部分，絕非全部。兩者的區別在于基本法的規定會比較原則，單行法則比較具體、明確。

二、現行福建涉臺地方立法模式分析

1980年，福建省人大常委會通過了《福建省縣、社兩級直接選舉實施細則》，開創福建省涉臺立法的先河。至2013年底，福建省兩級人大及其常委會共制定了13部專項涉臺法規，現行有效的有11部，另有77個涉臺條款散布在49部普通性地方法規中。福建涉臺地方立法類型上已包含省級地方性法規、經濟特區法規和較大市法規；形式上表現為專項涉臺法規、普通法規中的涉臺條款和普通法規中涉臺專章規定三種形式；內容上體現為以經貿領域為主，適當兼顧與臺胞在閩經貿交流交往密切相關的事項，其他領域甚少涉及。從立法模式方面考察，在以往30多年的涉臺地方立法實踐中，福建省主要采取了制定分散的單行法的立法模式，僅在涉臺經貿領域立法方面，顯露出類似于基本法與單行法相結合立法模式的雛形。具體分析如下：

單行法立法模式是福建涉臺地方立法迄今為止最常采用的立法模式。⑦在該立法模式下，采取制定單行法律、法規的形式從不同方面對該領域面臨的問題做出具體規定，但沒有制定各法規必須遵循的共通原則或基本制度。因此，雖然其既可以協調同一性質內容的法律關系，又可以靈活地制定，但無法系統地解決該領域面臨的共性問題，⑧而且獨立制定的各單行法之間往往因缺乏共同的基本原則指導容易引發內容相互重疊或發生沖突，乃至出現遺漏。如，依據2010年修訂的《福建省實施<中華人民共和國臺灣同胞投資保護法>辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第4條⑨的規定，在福建投資的臺胞，除了可以與福建當地居民享有同等的投資待遇外，還可以享有其他優惠待遇，這符合了大陸對臺經濟合作一向奉行的“同等對待，適當優先”政策的精神，也契合了臺商在大陸投資所享有待遇的現狀。實踐中，大陸各地為了吸引臺商投資紛紛出臺各種優惠政策，使得臺商投資所享受的待遇實際上遠超居民待遇，居于“超國民待遇”的狀態，福建在這方面也不例外，《實施辦法》第4條就是對這種現狀的確認。而依據2009年通過的《福建省促進閩臺農業合作條例》（以下簡稱《農合條例》）第4條⑩的規定，從事閩臺農業合作的臺胞只享有與本省居民同等的投資待遇和優惠政策，不能享有其他優惠待遇。《農合條例》設計該條的立法原意在于冀望扭轉實踐中臺商投資享受超國民待遇的不正常狀態，推動臺胞在閩投資待遇與內資投資待遇的同等化，消除因賦予臺商“超國民待遇”而引發的不利于增進其對大陸認同感的負面影響，實現臺資與內資在市場競爭中處于同一起跑線，促使各地更多地著力于提高政府服務水平、下更大力氣營造“親商、敬商、悅商、懂商”投資軟環境，實現投資環境的內涵式、跨越式提升，杜絕簡單地以提供優惠政策而進行粗放式招商，避免后續因政策承諾未兌現而引發糾紛，造成臺商負面觀感。同時，2010年修訂的《實施辦法（修訂）》本應繼續延續《農合條例》的這一立法意圖，但明顯因注重對現狀的確認，而未能繼續貫徹《農合條例》肇始的實現臺商投資待遇居民化的立法意圖。由此，同一主體，在同一地區，依據同一立法機關制定的不同法規，其所享有的投資待遇竟存在不同！

至于所謂的基本法與單行法相結合立法模式，是由基本法規定各單行法中共通的原則、制度, 宣示處理該類問題的基本政策，統率各單行立法的立法內容，其法律位階高于各單行法，制定程序也相對復雜。具體、特殊和部分適用的制度則在各單行法中分別、詳細地進行規定。嚴格上講，福建省當前的涉臺立法不存在所謂的基本法與單行法相結合的立法模式，但是在經貿領域的立法已經初步實現了這一模式的要求。就現行福建涉臺地方立法而言，《實施辦法》對臺商在閩投資及因投資而衍生的一系列相關問題進行了規定，與福建現行其它涉臺經貿類立法相比，內容比較全面且綜合，明顯居于基本法地位，隱然統率著其他涉臺經貿法規。而《農合條例》、《福建省臺灣同胞投資企業登記管理辦法》（已失效）等，則秉持與《實施辦法》基本一致的理念、原則，只是或就臺商在閩投資的特定領域（農業）或就特定事項（企業登記）做出進一步細化的規定，既有效避免了《實施辦法》因規定內容過多而引發龐雜、凌亂問題，又保證了該特定領域（閩臺農業合作）或特定事項（臺企設立登記）方面的立法可以更加靈活、具體，重點更加明確，可操作性更強，增加了吸引臺商來閩投資的政策透明度，提升了臺商對來閩投資可享受優惠的可預期性，從而有效地便利了臺商來閩投資活動，調動了臺商赴閩投資的積極性，增強了臺商投資獲利的信心，推動了在閩臺商投資規模的擴大。同時，在當前情況下，該立法模式下單行法不能僅僅理解為涉臺專項法規，應對其做擴大解釋，也包括一般地方性法規中的涉臺條款。因為，涉臺法律事務涉及諸多部門法，涉臺立法只是中央和地方立法基于兩岸尚未統一的現狀，考慮到涉臺法律事務具有一定的特殊性，而在某些方面在一定程度上所做出的特殊安排，其不會涵蓋兩岸交流交往的所有領域，無需為其設置專門的部門法，其很多內容的規范仍需遵循其他部門法所做的一般性規定。涉臺事務與現行一般立法規定只需借助一定的橋梁即可實現銜接，涉臺條款的設置，恰恰架設起了兩者之間銜接的橋梁，使得一般地方立法與專項涉臺法規的有關規定可以有效銜接，從而既有效節省了包括立法成本在內的法治成本，又解決了依法治理（規范）涉臺事務所需的法律依據不足問題。

從上述分析可知，福建當前涉臺地方立法以專項法規為主，但未制訂各專項法規應共同遵循的基本法，在兩岸關系和平發展進入“深水區”，若繼續沿用目前這種立法模式，將引發如下問題：

首先，無法完成“健全涉臺法律法規”的目標。當前，福建涉臺地方立法呈現出以促進兩地經貿合作為主的狀態，粗略涉及閩臺教育、文物保護、科技合作等領域，閩臺合作的其他領域基本未涉足。但是，閩臺交流交往已經形成全方位、寬領域、多層次的格局，交流的內容豐富多彩、交流的形式日新月異、交流的深度持續推進，交流的領域不斷拓寬，福建地方立法在閩臺教育、航運、文化、衛生、體育、新聞、旅游、金融、民間社團設點活動等眾多方面尚未涉及，導致閩臺交流合作不少方面處于無法可依、無章可循的狀況。

其次，無法有效協調閩臺深化交流面臨的共性問題。近年來，福建制定的各涉臺專項法規都面臨著諸如臺胞出入境便利、臺胞及其子女在閩求學就業、臺胞參加社保等亟需統籌解決的普遍性問題。而采專項分領域進行單行立法的形式，制定各專項法規時缺乏可供遵循的統一原則，只能立足于解決本領域事務的實踐需求，并以此作為制度規范設計的最終目標，力爭最大程度地為解決現實問題提供便利。由此引發了如下問題：各單行法所確立的制度很難保證能夠達致有機統一。如果它們各自就共性問題做出內容相差懸殊的規定，則容易引發立法沖突，產生法規“打架”的現象，將給執法造成極大困擾，不可避免地會傷及立法的權威性。其不但難以實現立法所欲達到的規范、促進等目的，反而暴露了福建涉臺立法存在的深層次問題，既無助于推動閩臺進一步密切交流，又不利于增進臺胞對大陸的認同。

再次，無法實現各法規內容的有機統一。福建現有涉臺地方專項立法側重解決單項領域問題，內容各行其是、關聯度不高，本應促成彼此兼容的原則性規范缺位，引發了不同法規就同一性質內容所做出的規定互相沖突的窘況。如，《實施辦法》第27條第2款規定和《農合條例》第35條，這兩個條文同為規定保障臺胞投資者的權益，卻對有關部門30日內向臺商及臺協會答復的內容作出不同要求，前者必須是處理的結果，后者只需“答復、處理”即可，至于具體處理的結果可能還需要一段時間的等待，影響了對臺胞權益的保障和問題的實際解決。

又次，無法確保如期完成《若干意見》設定的任務。國務院《若干意見》規定了福建到2020年在對臺交流交往方面應該實現的具體目標。在強調立法引領和推動改革與先行的社會大氛圍下，這些目標的實現離不開法制的保障。依照前文所列舉的閩臺交流交往所存在的立法空白領域推算，福建至少應該再制定6部涉臺專項法規，才能完成預定的閩臺交流交往各領域立法全面覆蓋的任務。據自2008年兩岸關系進入和平發展時期福建重啟涉臺立法工作的情況分析，在近7年的時間里，福建省人大常委會新制定了1部涉臺單行法（《農合條例》），修訂了1部（《實施辦法》），在3部普通地方性法規中設置了涉臺專章，在5部普通地方性法規中規定了涉臺條款。目前離2020年只有5年多的時間，依此立法進度，要在2020年如期完成制定6項涉臺專項法規的任務，且每部法規均做到可操作性強、制度設計合理、用語嚴謹規范，恐有相當難度。而且，隨著臺胞融入福建社會程度的深化、兩地經貿合作在部分產業領域已呈現出從互補向競爭轉化的趨勢，臺胞渴望享有居民待遇，則現行的部分涉臺專項法規還將面臨清理、修訂的狀態，這無形中不可避免地會分散制定新涉臺專項法規的注意力和工作力量。

三、閩臺兩地關系新進展及其對立法的新期待

立法是社會需求的產物，福建省地方涉臺立法的發展變化應當回應兩岸關系進展的訴求。自2008年臺灣地區再次實現政黨執政輪替以來，兩岸關系出現了一系列積極變化。在“一中框架”這一兩岸關系和平發展的基石上，兩岸順利簽訂了ECFA，實現了兩岸經貿合作的正常化、制度化、自由化，初步形成了全方位、寬領域、多層次的大交流格局。在此基礎上，閩臺兩地關系也取得了新進展：一是經貿合作持續深化。臺灣已連續多年成為福建省的第二大貿易伙伴和第一大進口來源地。二是直接往來更為密切。海峽旅游實現飛躍發展，福建省已成為大陸居民赴臺個人游的重要中轉站。?三是文化交流持續升溫。祖地文化、民俗文化等交流活動精彩紛呈，品牌化、精品化、大眾化并存。四是閩臺兩地民眾融合不斷推進。通過參選基層人大代表，列席或旁聽政協、人大會議，擔任社區主任助理、臺籍仲裁員、司法聯絡員、涉臺案件人民陪審員、涉臺案件特邀調解員參與涉臺糾紛處理，乃至在部分大陸事業單位任職，越來越多的臺胞參與所在地的社會公共事務治理。

因此，福建涉臺地方立法面臨的新期待，主要表現在如下兩個方面：

一是福建省應當加強涉臺地方立法。中央鼓勵支持福建省在對臺交流合作上先行先試，也就是希望福建省在對臺交流合作的政策、途徑、制度、模式上大膽探索、先行一步，為兩岸交流合作開辟新路、拓展空間、創新機制。?同時，黨的十八大報告提出，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。習近平總書記在中央政治局第四次集體學習時指出，要努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧，同時要提高法律的針對性、及時性、系統性，發揮立法的引領和推動作用。因此，兩岸關系和平發展新時期，福建省應該高度重視涉臺地方立法工作。通過涉臺立法，明確閩臺交流交往的總體方向，統一全省民眾的思想認識，堅定臺胞在閩扎根發展的信心；使涉臺先行先試與法同行，得到合法性的保障；妥善協調平衡各方面的利益關系，促進各方形成合力；減少先行先試帶來的利益沖突，降低成本與風險，保障先行先試的穩步推進。

二是福建涉臺地方立法應當進行新的探索。在全面推進海峽西岸經濟區建設的時代背景下，未來福建省涉臺地方立法應在以下方面取得新突破，引領閩臺兩地關系深入發展，并為將來可能進行的中央涉臺綜合性立法積累必需經驗：一是形成運轉有序的兩地全方位交流交往秩序。福建省作為與臺灣地區有著特殊淵源和緊密聯系的省份，理應充分發揮其在對臺工作所具有的得天獨厚優勢，不僅要繼續擴大兩地經貿領域合作規模，還要拓展廣度，在人員往來、教科文衛領域乃至政黨、公務機構交流合作方面都有實現良好秩序。因此，福建省涉臺地方立法不應自我設限于經貿領域，還應把上述領域全部納入調整范圍，進一步密切兩地民眾聯系，推動閩臺關系向縱深發展。二是探索臺灣同胞在大陸“居民待遇”普遍化的實現途徑。當前，臺胞在大陸的待遇處于經貿領域享有“超國民待遇”、社會領域“居民待遇”不足的窘況。2010年，全國人大常委會對《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》進行的執法檢查過程中，許多臺胞向檢查組反映他們在大陸權益的保護不能僅止于投資領域，還應涉及到在大陸居住等各方面的權益。他們希望政府能出臺一些具體政策，使他們及其子女能扎根大陸，安居樂業。?2011年11月30日，由臺灣工業總會與大陸臺商投資企業聯合會聯合發布的《2011白皮書——對大陸投資環境之建言》也建議大陸給予臺資企業“國民待遇”。若不回應臺胞在這方面的正常需求，恐將產生負面影響，不利于做臺胞工作，無助于增進臺胞對大陸的認同感。因此，福建應當適時試點在閩臺胞全面享有“居民待遇”工作，并系統解決由此帶來的一系列問題，以為中央調整現行做法積累必需經驗。三是摸索臺胞有序參與大陸社會治理的可行模式。目前，福建省擁有10萬以上常住的臺胞，臺胞參與大陸所在地社會治理的機會還不多、渠道還不夠通暢。隨著“西進”大陸的臺胞人數增多，他們參與所在地社會治理的愿望將愈益強烈。就此問題，大陸應及早謀劃，設計好具體對策以便能夠掌握主動權和主導權。

四、目前福建省涉臺地方立法尚不具備采用統一法典立法模式的條件

涉臺立法采用統一法典立法模式，實際上就是要進行編纂涉臺法典工作。但現行福建省涉臺地方立法的內容與數量、立法技術等方面距離采用統一法典立法模式的要求還有相當距離：

首先，中央涉臺立法未實現法典化。目前大陸有關涉臺的立法除了《憲法》的原則性規定外，還只有“兩法三規”?。現實中，大陸主要依據國務院有關部門單獨或聯合制定發布的非立法性規范性文件來調整兩岸交流交往中衍生的紛繁復雜事務。據國臺辦法規局編輯并于2011年3月由九州出版社出版發行的《臺灣事務法律文件選編》顯示，至2010年底，此類文件有61部。這些單行涉臺規范性文件內容獨立，彼此之間幾無關聯，內在邏輯缺失，顯得零散且凌亂。顯然，大陸目前的涉臺立法狀況，與形成體系健全、內容科學的涉臺法典，還有很遠距離。

其次，福建涉臺地方立法權限不足。依照現行立法法的規定，能夠制定地方性法規的事項僅限于以下幾個方面，即為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域實際情況作出具體規定的事項；屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項；除了立法法規定必須制定為法律的事項以外的其他事項；在法律尚未作出規定前，地方立法機構可以制定地方性法規。?基于“涉臺無小事”的認識，涉臺事務的大部分決策權限集中于中央，地方只在開展對臺交流交往的部分享有極其有限的權力。因此，在國家層面涉臺立法尚無法實現法典化的情況下，由于必須遵循的上位法遠未完備，地方立法根本無從考慮涉臺法規的法典化問題，福建涉臺地方立法同樣不能例外。

再次，實踐經驗不齊備。雖然，依照立法法的規定，在國家立法尚未涉及的情況下，地方立法可以先行探索并做出規定。但前文已述，法典應該對實踐中一切有可能發生的情況都做出明確規定，由此，如果制定福建涉臺地方立法法典的話，從理論上講，福建涉臺地方立法法典應當對閩臺兩地交流交往中可能發生的情況都應當做出明確且針對性強的規定才符合要求。然而，兩岸關系發展迅速，閩臺兩地交流交往可能涉及的領域還在不斷拓展，涵蓋的內容仍在不斷擴展，觸及的問題愈發敏感，矛盾的解決更加棘手。在當前情況下要對一段時期內閩臺兩地交流交往的所有內容都做出準確預測，并進行針對性明確、可操作性強的立法，其猶如登天之難。

最后，福建涉臺地方立法技術不完善。退一步講，就現行福建涉臺地方立法而言，其內容離實現法典化立法模式的要求還有相當距離。如對于臺辦的表述，現行各法規的表述就不夠統一：《實施辦法》使用“地方人民政府臺灣事務主管部門”，《福建省臺灣船舶停泊點管理辦法》、《福建省閩臺近洋漁工勞務合作辦法》、《福建省接受臺灣同胞捐贈管理辦法》則使用“人民政府臺灣事務辦公室”。另外，根據2014年機構改革后的福建省人民政府機構設置情況，臺辦既不屬于24個政府組成部門之一，也不屬于省人民政府直屬特設機構，更不在13個省人民政府直屬機構之列，連部門管理機構都算不上。因此，嚴格來說，《實施辦法》使用“地方人民政府臺灣事務主管部門”的表述其準確性有待商榷。

五、臺灣地區制定涉大陸事務規定經驗與啟示

涉臺立法最大的特點是涉“臺”。由于福建省與臺灣地區地緣相近、血緣相親、文緣相承、商緣相連、法緣相循，具有對臺交往的獨特優勢，但優勢能夠具體轉化為現實生產力，還需結合臺灣地區實際，充分研究閩臺兩地開展合作的可能性，深入挖掘合作的空間，并推出符合實踐需要的措施，進而在具體工作中持之以恒地推進才有望實現預期目的。同理，作為規范和引領閩臺兩地交流交往重要依據的福建涉臺地方立法，也應深入研究臺灣地區經驗，從臺灣地區的作法中汲取必要的靈感，并在實踐中適當借鑒臺灣地區的做法，以確保所構建的各項制度真正做到“立得準、行得通、管得住”。

（一）臺灣當局制定涉大陸事務規定的經驗

臺灣當局1987年開放民眾赴大陸探親以來，根據現實需要，臺“立法院”于1992年7月三讀通過了“臺灣地區與大陸地區人民關系條例”（以下簡稱“條例”）。“條例”采取制定綜合性特別法與委任“立法”相結合的形式，在“條例”中就各類涉及兩岸人民關系事務做出比較原則的概括性規范，同時，委任臺灣當局“行政院”根據治理的實際需要靈活調整，從而確保臺灣地區的“安全”與“利益”。?這種立法技術確保了“條例”內容的開放性，賦予了“條例”可塑性，使其能夠及時、有效因應管理兩岸事務實際的需求，而不至于滯后、脫節。之后，臺灣地區行政當局為“條例”制定了“實施細則”，并根據兩岸交流交往的需要適時對“條例”和“實施細則”進行修訂。至2013年底，臺灣當局累計對“條例”修正了14次，調整條款達153條。各行政主管部門也據此相繼出臺了244件關聯規范性文件，形成了一套全面規范與大陸往來事務的綜合性規范體系。臺灣當局既保持了立法的靈活性，又使得這類立法有統一的基礎和原則。“在一個全面規范兩岸關系的法律之下，制定行政法規和規章（命令），并及時修改廢止，這一方式系統而明確，符合法治要求。”?

（二）臺灣當局做法的啟示

考察臺灣地區當局制定涉陸規定的這種做法，筆者認為我們可以得出如下結論：兩岸交流交往中產生的事務涵蓋經濟社會生活的方方面面、內容非常豐富，且隨著交流交往的深入，新情況層出不窮，蘊含的法律關系涉及諸多法律部門，設想制定一部專門的單行法以窮盡兩岸交流交往涉及的法律關系，并規范各種兩岸交流交往行為及其衍生的涉臺法律事務，既不可行又不現實。唯一的解決方案為構建一個由規定基本原則和基本制度的基本法統帥下龐大的法規群，即采用基本法與單行法結合的立法模式，方可勝任規范、指引、調整兩岸交流交往行為及其衍生的涉臺法律事務的要求。

六、結語

綜合前文有關現行福建涉臺地方立法模式缺陷的分析和福建涉臺地方立法采用法典化模式命題的證偽，筆者建議，為了適應加快推進海峽西岸經濟區建設的需要，推動閩臺兩地進一步融合，促進兩岸人民交流合作的前沿平臺功能更充分發揮，福建涉臺地方立法不能再繼續沿用以往只注重單行立法的模式，但也不宜采取法典化立法模式，倉促制定閩臺交流交往法典，而必須轉而采取基本法與單行法相結合的立法模式。其中，福建省涉臺基本法（實際應為涉臺綜合性法規）的具體規范內容應立足于解決閩臺交流合作面臨的共性問題，勾勒出促進閩臺關系深入發展的基本制度框架，提供破解制約閩臺關系進一步深入發展因素的處理原則，規劃未來一段時間內閩臺關系重點推進的領域，指明閩臺關系進一步發展的大致方向，設定處理各領域涉臺事務所必須遵循的基本原則，進而引領未來閩臺關系的發展，保障閩臺交流交往的順利進行。同時，為各單行法的制度創建提供基本的行為模式和規范樣本，確保各單行法不致“各自為政”、隨意發揮，確保福建省所制定的涉臺法律規范具有統一性，促成地方涉臺立法的逐步體系化。至于各專門領域的具體涉臺法律問題，則應延續現行制定涉臺專項單行立法或設置涉臺條款模式，通過制定涉臺單行立法或涉臺條款予以調整、規范，既反映該領域涉臺事務的特殊性，滿足其對立法應具有靈活性的要求，又注重制度規范的可操作性。當然，各涉臺單行立法的制定必須遵循涉臺綜合性法規所確定的原則和規定的基本制度，堅決杜絕與之相沖突的現象。而且，各涉臺單行立法的內容應當突出本領域涉臺事務的特色，確立調整本領域社會關系的特殊行為規范。同時，應強調其規范的可操作性，以為實踐提供具體的行為指南，充分發揮法律所應具有的指引、評價、教育、預測和強制作用，有效保障各方的合法權益。特別需要指出的是，即使將來涉臺綜合性法規順利制定并付諸實施，福建省仍然不能忽視涉臺單行法對于處理專門領域涉臺事務的作用，仍然應當高度重視涉臺單行法規的作用，持之以恒地高度關注制定涉臺單行法規工作，不僅不能弱化對相關領域制定涉臺單行法規的前期調研工作，還應當積極促成各領域涉臺單行法的早日出臺。

①關保英、張淑芳：《市場經濟與立法模式的轉換研究》，載《法商研究》1997年第4期，第20頁。

②江國華著：《立法：理想與變革》，山東人民出版社2007年版，第243頁。

③鄭清賢、朱艷艷：《關于新形勢下福建涉臺地方立法模式的思考》，載《廈門特區黨校學報》2013年第3期，第64頁。

④鄭清賢、葉知年：《福建涉臺地方立法模式的思考》，載《福州大學學報（哲學社會科學版）》2013年第1期，第66頁。

⑤鄭清賢、葉知年：《福建涉臺地方立法模式的思考》，載《福州大學學報（哲學社會科學版）》2013年第1期，第67頁。

⑥晉海：《基本法模式：我國環境立法的理性選擇》，載《江淮論壇》2007年第5期，第63頁。

⑦鄭清賢、朱艷艷：《關于新形勢下福建涉臺地方立法模式的思考》，載《廈門特區黨校學報》2013年第3期，第64頁。

⑧鄭清賢、朱艷艷：《關于新形勢下福建涉臺地方立法模式的思考》，載《廈門特區黨校學報》2013年第3期，第64頁。

⑨《福建省實施<中華人民共和國臺灣同胞投資保護法>辦法》第4條規定：臺灣同胞來閩投資的，與本省居民具有享有同等待遇，并享有國家和本省規定的其他優惠待遇。

⑩《福建省促進閩臺農業合作條例》第4條規定：從事閩臺農業合作的臺灣同胞，與本省居民享有同等的投資待遇，享受同等的優惠政策和優質服務。

?李向娟、陳昌和：《兩岸往來，從未如此暢通》，載《福建日報》2012年10月14日，第1版。

?尤權：《深化閩臺經貿合作 促進兩岸共同繁榮》，載《福建日報》2013年5月17日，第1版。

?王萍：《保護臺胞投資：用法律踐行承諾》，載《中國人大》2012年第12期，第29頁。

?兩部法律具體為：《反分裂國家法》、《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》；三部行政法規為：《中國公民往來臺灣地區管理辦法》、《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法實施細則》和《國務院關于鼓勵臺灣同胞投資的規定》。

?阮榮祥等主編：《地方立法的理論與實踐（第二版）》，社會科學文獻出版社2011年版，第28頁。

?鄭清賢、葉知年：《福建涉臺地方立法模式的思考》，載《福州大學學報（哲學社會科學版）》2013年第1期，第69頁。

?轉引自鄭清賢、葉知年：《福建涉臺地方立法模式的思考》，載《福州大學學報（哲學社會科學版）》2013年第1期，第70頁。

D927.57

A

1674-8557（2014）03-0048-09

2014-08-01

鄭清賢（1977-），男，福建莆田人，福建江夏學院法學院兼職副教授、福建省臺灣法研究所兼職副研究員、中共福建省委黨校閩臺關系研究中心客座研究員。

（責任編輯：林貴文）