試驗區不宜遍地開花

王曉紅

當前試驗區、示范區的四大弊端

設立試驗區、示范區是穩步推進改革開放的寶貴經驗，十分必要。但我們也應該看到，每一個國家級試驗區、示范區都是經過中央政府審批的，某種程度上鼓勵了地方政府“跑部錢進”，為權力尋租創造了空間，同時也可能加劇各地區之間的不協調發展。

1

加劇了政府對資源的配置能力，

導致資源錯配

這些試驗區通常成為地方政府展示政績的招牌，鼓勵地方政府爭相跑中央部委要優惠政策，造成了“地方政府競爭一點也不亞于企業競爭”的現象。

比如，目前上海自貿區設立后，許多沿海、內陸、沿邊等省份和城市都紛紛向中央申報設立自由貿易園區（港），繼出口加工區、經濟技術開發區、高新技術園區、綜合保稅區后，又出現了新一輪的自由貿易區競爭熱潮。若在政府主導下，一些不具備條件的地區由于跑得勤、跑得快，也被納入進自貿區，就會違背市場配置資源的規律。

2

盲目發展產業園區，

極大浪費了國家資源、資金、人力、物力

一些地方政府為了爭名頭，不顧地方產業發展實際，不惜血本投資，盲目圈地、建園區、造房子，其結果形成了許多有名無實的園區。造了一堆寫字樓，但沒有企業入駐，或者引進的是與該產業無關的其他類型企業，比如房地產業。這些地方政府、企業利用國家優惠政策進行套利的行為，嚴重影響了經濟發展和市場秩序。

近年來鼓勵發展創意設計服務業。一些地方政府拿出錢、拿出地、拿出很多優惠政策，甚至企業可以“拎包入住”，各地為了引進企業相互挖墻腳，相互攀比優惠政策，其結果并不盡如人意。筆者在一些城市調研，目睹一些創意設計園區占了大片土地，開了不少服裝店、餐飲店，卻沒有幾家創意設計企業。

3

造成人為市場壟斷，

影響了區域經濟平等競爭和企業公平發展

這些試驗區、示范區成立后，在獲得一塊金字招牌的同時，地方政府也得到了各類不同稅收、土地等優惠政策，不僅具備了集聚資金、資源的優勢，事實上也獲得了一定的壟斷地位。

這客觀上造成對其他地區的不公平。比如，我們調研發現，由于服務外包產業促進政策只是針對21個示范城市，其他城市無法享受，從而拉大了示范城市與非示范城市之間服務外包產業的發展差距，也打擊了非示范城市的積極性。

4

擴大了政府尋租空間，

產生了滋生腐敗的土壤

地方爭取設立這些“特區”的目的是為了獲得中央優惠政策，促進經濟發展。在“跑部錢進”的導向驅動下，很容易產生政府的尋租行為。一些地方政府為了拿到這些招牌，就要千方百計地跑部委、走后門、拉關系。在招商引資中，一些企業為了利用優惠政策套利，也極可能發生行賄行為。

警惕試驗區遍地開花

十八屆三中全會明確指出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用。未來依靠示范園區先行先試的政策，做出相關產業發展的典型再推廣鋪開仍是發展區域經濟的有效方法。但總體思路上看，經濟發展應該依靠市場推動，而不是政府推動；區域發展政策的著力點應該是推行普惠制，而不是優惠制。為此，提出以下建議。

1

增強示范區、試驗區政策的普適性

濟南綜合保稅區的同志曾向筆者建議，把上海自貿區的經驗試深、試透，然后在全國的綜合保稅區進行復制，這樣，就不用各城市往中央跑去申報自由貿易試驗區試點了。這不失為一個非常好的思路。

2

試驗區、示范區要有典型示范價值，

不宜搞“普惠制”

既然是示范、試驗性質，就要具有代表性，一旦成功就可以向全國推廣復制，如果失去了推廣價值也就失去了意義。

如果試驗區遍地開花，就失去了依靠典型示范來引導區域發展的意義，也提高了試驗成本。因此，沒有必要搞平均主義，“排排坐，吃果果”，每個省份都有要一個。更不能像發饒餅一樣，凡是餓了的來要就發一個；也不能會哭的孩子有奶吃，誰跑得勤、跑得快，得到的優惠政策就多。

3

促進產業集聚要靠市場力量

而不是優惠政策

比如，德國的專業服務業很發達，但德國政府沒有出臺過相關的促進政策，也不搞產業園區，這些世界級的大企業都是依靠市場發展起來的，產業集聚區也是自發形成的。這個地區有市場機會，企業能賺到錢，才到這里集聚，這個區域也就自然而然地形成了這個產業規模和集聚效應。

研究發現，深圳、上海的創意產業也經歷了類似的集聚發展過程，這兩個城市都沒有大力度的優惠政策，但市場環境好、前景廣闊，企業都自發地“扎堆”，形成了產業集聚區。如，深圳依托珠三角的制造業形成了工業設計集聚區，上海楊浦區依托同濟大學的建筑學科人才優勢和長三角市場優勢，自發形成了一個龐大的建筑設計集聚區。這些集聚區的生命力很旺盛，形成了完整的產業鏈和各種配套服務能力。即使政府沒有什么優惠政策，企業也很穩定。

4

試驗區的產業政策應針對全行業，

而不是重點企業

過去，我們為了促進產業發展制定了一系列促進政策。比如，融資政策、財政補貼政策、科技創新政策、稅收政策等。但重點放在扶優扶強上，政策的主要受益者是大企業，其結果帶來了大企業套利，中小企業生存困難，形成了行業壟斷競爭，大中小企業之間競爭的不平等，內外資企業競爭的不平等問題，產業缺乏活力。目前由于政府產業政策造成的不公平競爭現象很普遍。

5

政府宏觀指導的著力點應放在加強制定行業規則、產業規劃，而不是頒發各類名目的牌匾

政府應減少各類命名和評比。現在，為了鼓勵新興產業發展，我們不僅搞了示范城市、示范區，還搞了各種各樣的國家級中心、基地。在企業調研中，不少企業墻上掛滿了中央和地方政府以及協會頒發的各類牌匾。這些牌匾在體現企業榮譽的同時，也體現出政府的干預過多。甚至一些企業為了獲得這些榮譽跑主管部門，還花錢買、弄虛作假。

6

政府職能要切實轉變到營造良好環境、

為企業服務上來

經濟要有活力，就要讓市場的手發揮作用，政府要增強服務能力，減少行政干預，只有這樣，才可能讓人才、資本、勞動、技術這些要素充分迸發活力。一些外資企業負責人告訴筆者，外資企業到中國投資需要的不是稅收優惠、財政補貼，而是一個公平的競爭環境、穩定的法制環境。可見，我們的招商引資思路要發生根本性轉變，營造環境比優惠政策重要得多。endprint