地方投融資模式求變

劉彥華

2013年12月28日，“2013第八屆中國全面小康論壇”在北京隆重召開。中國人民銀行金融消費權益保護局局長焦瑾璞，浙江省遂昌縣人民政府副縣長趙文明，中國工業經濟學會副理事長、國家發改委經濟安全研究中心顧問何維達，財政部財政科學研究所研究員、農銀金融租賃有限公司戰略發展部總經理孔志峰，成都投資控股集團有限公司、英國皇家特許測量師、中國小康發展基金籌備委員會副主任李彬作為主要對話嘉賓，求是《小康》雜志副總編張凡作為主持人，共同圍繞著“全面建成小康社會與政府投融資模式創新”這一主題進行了思想交流。

審視現實：陰云壓頂

繼日前廣東省、寧夏自治區、吉林省等省區率先公布各省政府性債務審計結果后，1月24日，北京市、天津市、上海市等多個省市自治區密集公布各省數據與解讀報告。

據不完全統計，截至1月24日晚9點，除港澳臺地區，全國已至少有19個省級政府的審計廳（局）公布了本省數據，剩余12個省份將于次日公布。屆時，我國各省地方債的首度“集體亮相”完成。

上一輪全國政府性債務審計結果公布后，約十余個省份自主選擇曬“地方債”。不同的是，此輪各省曬出債務數據已成為“必選動作”。

從已公布的數據來看，截至2013年6月底，江蘇省各級政府負有償還責任的債務達到7635.72億元，超過廣東的6931.64億元。同期北京市政府負有償還責任的債務6506.07億元，上海市政府負有償還責任的債務5194.30億元。天津市政府負有償還責任的債務2263.78億元。

一名分析人士認為：“2013年12月30日，國家審計署公布了全國政府性債務審計結果中，就已經包含了中央和地方兩級的總數。從上次所公布的數據分析看，這次我國各省集中公布本省政府性債務整體不會出現大的問題。”

就目前已經公布的各省份審計報告均顯示，從政府性債務與政府資產的比例，借助債務率和逾期債務率等主要的債務風險指標分析顯示，“地方債”風險總體可控。

就目前存在的政府性債務管理問題，匯總多個省份官方解讀，多聚集在還債靠賣地、政府債務增長過快、部分行業和基層債務增長過快、違規操作等。

就北京市為例，北京市審計局新聞發言人李擁軍談到，政府負有償還責任的債務增長較快；部分地方和行業債務負擔較重；以土地出讓收入為償債來源的政府負有償還責任的債務余額較大；個別區縣和單位違規舉借政府性債務資金是其目前在政府性債務管理中面臨的主要問題。

盡管總體風險可控，但隨著地方債償債高峰的來臨和目前存在的管理問題，部分地方政府將面臨巨大的償付壓力。

為此，中共十八屆三中全會后，中組部印發通知規定要把政府負債作為政績考核的重要指標。而在去年12月召開的中央經濟工作會議，亦將防控債務風險作為今年經濟工作的六大任務之一，這也是中央首次將防控債務風險列為經濟工作主要任務之一。

而在近日，化解債務風險和加強債務管理也不約而同成為多地地方“兩會”上的“必答題”。

對于地方債務風險的擔憂之聲，近兩年來一直沒有間斷，而號稱“史上最嚴厲、最徹底的地方債審計”結果一再拖延發布，更是引發了市場諸多猜測和擔憂。

目前，市場上關于地方債務規模的說法不一，比較低的數據是18萬億，比較高的數據是25萬億。對此，李彬分析認為，目前中國地方債務總體規模非常大，已經和地方財政的總額相差不大。

不過，在他看來，地方債的問題不僅僅在于規模，負債方式單一，集中還貸壓力難以承受也是其核心風險之一。“從2013年開始，實際上地方財政直接承擔，或者通過承諾擔保等方式，已經到了償還高峰?！?/p>

對于中國的地方債問題，何維達也非常擔心。他明確指出，如果未來中國真的要爆發金融危機的話，可能的導火索只有兩個，“一個是房地產，另一個就是地方債務。”

追根溯源：地方缺錢

根據目前我國的法律法規，地方政府舉債是受到嚴格限制的，為什么還會出現如此嚴重的地方債問題？對于這個問題，與會學者一致認為，除了不正確的政績觀以外，主要還是和現行財稅體制有關，中央和地方在財權和事權劃分上出現嚴重失衡。

“錢不夠花！”作為一縣之長的趙文明深有感觸?！斑@幾年，無論是經濟發展，還是社會事業的發展、民生的改善，遂昌的投入都很大。因為目前整個財權的關系，特別是縣級財政的壓力非常大。遂昌的稅收只夠用于政府的正常運轉，要搞建設的話，還是要看政府負債和一些土地財政。”

趙文明介紹，遂昌縣是浙江這個富裕家庭里的窮孩子，財政收入約9億多元，其中地方財政收入5.4億元，但2013年的財政支出17億元，政府缺錢可見一斑。

在趙文明看來，無論是新型城鎮化，還是工業化，尤其是全面建設小康社會，怎樣讓農民富起來，怎樣讓農民和市民享受一樣的公共服務，都離不開巨額的資金投入。但是，不是所有的基礎設施投入都可以引進民間投資?！昂芏囗椖客顿Y就是找不到商業模式，最終只能由地方政府來承擔?！壁w文明說。

趙文明認為，從某種角度上講，地方債是個自下而上產生的經濟上的問題，緩解這個問題，很關鍵的一點就是重新梳理中央和地方在財權和事權上的劃分，給地方政府在事權上松綁。

對于由中央地方財權事權劃分問題引發地方債劇增的觀點，李彬表示贊同。他進一步指出，地方政府成立融資平臺，在形式上是家企業，但在真正運作上，很多地方都違反了市場化和企業化的根本原則，暴露出了很多問題，例如政府提供抵押、質押，或者與銀行之間調整賬表。

在他看來，地方債危機的真實背景就是，中央政府和地方政府的事權劃分，以及由此帶來的利益沖突，導致地方政府過度負債。

李彬說：“因為不管地方政府怎么負債，最終借貸主體都是銀行，最后兜底的是中央政府。所有銀行都在賭這一把，希望中央政府出手，把銀行債務化解掉?！?/p>

化解之道：多管齊下

中央兜底靠不靠譜，目前尚不得知，但種種跡象顯示，中央決策層已將控制和化解地方債風險列入議事日程。

“要把控制和化解地方政府型債務風險作為經濟工作的重要任務。”剛剛閉幕不久的中央經濟工作會議已經明確將“著力防控債務風險”列為2014年經濟工作的六項主要任務之一。

另外，中央組織部也于近日印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，將地方債正式納入官員考核目標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究。

不過，孔志峰認為，中國的體制是共和體體制，中央承擔無限責任，地方又有無限增加發債的機會，靠中央和地方的博弈很難從根本上解決地方債問題。他認為，應該使用金融的方法來提高財政資金的效率。

“現在財政的錢是死錢，如果不用市場化手段，用金融手段來管理的話，財政資金的效率非常低。”

化解地方債務問題是個系統工程。焦瑾璞認為，全面建設小康社會，很重要的問題就是錢的問題，就是錢怎樣來，怎樣用，怎樣讓這些錢服務當地。在他看來，發展普惠金融，鼓勵金融創新，以及加強金融知識的宣傳和教育，將有助于在全面建成小康社會目標里進一步緩解投融資尤其是地方政府的投融資問題。

另外，有傳言稱，中國可能允許地方政府發行市政債券。趙文明對此也非常關注，他表示，“實際上以前的地方債券發行，像我們財政收入才五六個億的縣，很難獲得這樣的支持。應該給地方政府一定的自主權?！?/p>

化解地方債風險，建立現代財政制度，李彬建議兩步走：第一步，遵循體制改革的思路和原則，先從模式創新下手，解決實際問題；第二步，按照體制改革框架與決定，完成體制改革的最終實施。

李彬進一步強調稱，應該幫助政府實現從任務管理向效益管理的思維轉變，探索財政的金融管理手段，以及進一步推動公共市場采購改革。他解釋道，財稅體制改革和金融體制改革一定是合二為一的，而不是獨立分配的。

“政府投融資創新模式探索的意義，我個人認為，并不僅僅局限于一種創新模式的探索，而是以財稅體制改革和金融體制改革為核心的探索。”李彬說。