創新建管機制，大力發展五小水利工程

周澤珍

（湖南欣盛建設有限公司 常德市 415000）

五小水利工程是小泵站、小塘堰、小水渠、小涵閘、小機井等工程的統稱。五小水利工程在農業生產中發揮了不可替代的主力軍作用，是農業增效、農民增收的重要保障。建設時受資金、技術等條件限制，標準普遍偏低，加之重建輕管、運行多年來管護難以到位，絕大多數工程效益衰減嚴重。近年來，五小水利工程雖已受到重視，但建管體系和機制還處于探索和形成階段。因此，創新建管機制，大力發展五小水利工程顯得尤為必要和迫切。

1 五小水利工程現狀

1.1 基本情況

武陵區地處湘西北常德市中心城區，總面積269 km2。其中郊區農村六鄉一鎮，有農業人口10.02萬人。耕地面積 0.804萬 hm2（12.06萬畝），灌溉面積0.67萬hm2（10.1萬畝），其中有效灌溉面積0.57萬hm2（8.56萬畝）。該區地處洞庭湖平原地區，五小水利工程量大面廣。小泵站包括小型灌溉泵站、小型排澇泵站，其中小型灌溉泵站142處3 520 kW,小型排澇泵站26處5 344 kW；小塘堰主要為平塘，共551處；小水渠包括中型灌區末級渠系、小型灌區渠系和小型排澇渠系，其中中型灌區末級渠系和小型灌區渠系582.3 km，小型排澇渠系（即控制面積萬畝以下的排澇溝道）179.5 km；小涵閘包括各類輸水、控水建筑物和橋涵等，共計1 789處；小機井19處494 kW。

1.2 工程現狀分析

（1）小泵站普遍設備老化，機房破損。該區的小型泵站大多建于20世紀60～70年代，可謂“先天不足”。部分泵站已達到使用年限，運行功能日漸衰減。有些泵站甚至主機組嚴重老化，電氣設備絕緣性能下降，安全可靠性明顯降低。還有些泵站防洪標準偏低，僅能達到5～10年一遇的標準，汛期外河水位抬高，受洪水頂托致使提排揚程增大，機組超負荷運行，震動劇烈，排水流量減少，效益下降，在高洪水位時經常被迫停機。

（2）小塘堰淤積垮塌，蓄水能力嚴重削減。該區共有大小塘堰551處，這些塘堰既解決了部分農田灌溉、也為排澇增加了調蓄水面，為當地農民生產生活發揮了重要作用。但因年久失修、投入不足等原因，塘堰淤積損毀十分嚴重，平均淤深（1~1.5）m,調蓄功能嚴重衰退，灌溉效益不到設計的50%，影響和制約了農業正常生產。

（3）小型渠道滲漏不暢，排灌效益衰減。由于小型渠道建設標準普遍不高，加之年久失修，雜草叢生，水毀、淤塞嚴重。末級（小）渠道滲漏，配套建筑物毀損，配套率僅50%左右；實際有效灌溉面積衰減嚴重，加上管理不善，區內水資源浪費嚴重，利用率低，工程難以發揮應有的工程效益。據測算，渠系水利用系數僅0.42左右。

（4）小型涵閘陳舊落后，失修失控。小型涵閘絕大部分受當時設計水平和施工條件限制，普遍存在設施陳舊老化，閘門腐朽漏水，金屬結構銹蝕、止水破壞，測壓及沉陷觀測設備嚴重損壞等問題。有的閘身出現嚴重裂縫，啟閉機桿彎曲，不能正常開啟閘門；有的出口翼墻部分坍塌，工作橋墩沉陷嚴重，工作橋面板懸空；有的機房破損漏雨，門窗腐爛；有的土石結合部滲水，混凝土部位多處老化脫落等。

（5）小型機井投入有限，使用周期短。該區地下水資源較為豐富，地下水埋藏較淺，取水方便，加之小型機井造價相對較低，區內近年來修建了一批小型機井，主要分為兩個類型：一類為政府投資，裝機（11~15）kW，解決（200~500）畝的灌溉用水；另一類為群眾自發建設，多為單家獨戶式，裝機（3~5）kW，解決（5~30）畝的灌溉用水。但由于機井建設地點較為分散，不利管理，地下水量不穩定，一般來說使用周期較短，有的甚至只有1~2年。而且用于灌溉，地下水質不如地表水，因此小型機井建設投入受限，使用效益不高。

2 五小水利工程存在問題與原因分析

2.1 主要問題

（1）工程老化嚴重?，F有五小水利工程多建于20世紀60~70年代，這一時期建設速度較快，但相當一部分工程設計標準低，水工結構施工質量差，部分泵站已達到使用年限，設備老化失修，運行功能日漸衰減。

（2）改造資金不足。國家及省級部門對小型泵站、涵閘尚未啟動更新改造規劃工作，對小型水利工程建設和管理補助資金極為有限。然而小渠道、小塘堰、小涵閘等五小水利工程數量眾多，所需資金量極大，各級財政難以承擔。

（3）工程管理缺位。現有五小水利工程管理模式多為村組管理，由于村組管理既無資金又無技術，管理人員專業水平低、待遇低、年齡大，且多為兼職，五小水利工程管護嚴重缺失，設備安全難以得到保障。

2.2 原因分析

（1）投工投勞直線下降。一是農村“兩工”取消，農民投工投勞積極性下降。武陵區五小水利工程建設資金除國家、省級和地方政府補助外，其他主要靠受益區農民投工投勞。農村稅費改革取消“兩工”后，失去了農村水利建設的支點，投工投勞投資直線大滑。二是受利益驅動，民間資本投入動力不足。社會資本投入主要偏向于經營性、資源性水利工程，而五小水利工程屬于準公益性工程，投入明顯不足。而且，最近幾年各地用于水利建設的投工投勞主要作為國家重點項目建設的地方配套資金折資，用于五小水利工程的投工投勞微乎其微。

（2）財政投入嚴重不足。一是中央、省、市級財政投入有限。武陵區在2011年以前由上級部門補助投入的五小水利工程建設僅山（平）塘清淤工程一項，每年投入也才幾十萬元。二是區級財政投入資金短缺。武陵區財政狀況雖在常德市9個區縣中屬于較好的，但仍是吃飯財政，財力不是十分雄厚，加之近幾年重點工程建設地方配套任務沉重，僅小農水重點縣建設一項，區財政每年就需配套367.5萬元，很難拿出更多資金用于五小水利工程建設。拿小型排澇泵站來說，如每年區財政拿出200萬更新改造一處，26處需要26年才能全部改造完成。

（3）資金投入渠道分散、結構性不合理。一是資金缺乏統籌。目前，農田水利建設投入涉及發改、財政、水利、農業、農開、國土等多個部門，資金分散使用、撒糊椒面現象突出，多頭管水造成“各打各的算盤”，導致投資效果不理想。二是重復建設嚴重。由于有的部門專業性不強，部門規劃隨意性很大，重復建設造成資源浪費。三是工程標準不高。個別部門只考慮政績和小集體利益，投資建設的五小水利工程存在標準低、質量差等問題，甚至有些部門從末級渠道開始建設，沒有統籌考慮水源問題，造成渠道建后長期無水，工程成為一種擺設，沒有真正讓農民受益。

（4）水利建設“一事一議”開展不理想。2010~2011年武陵區總計62個“一事一議”財政獎補項目僅15個為水利工程項目，且該項目由財政部門統一管理，水利部門并未參與，建設的項目缺乏統一規劃管理，效果普遍一般。

（5）土地轉讓收益未惠及農田水利建設。武陵區由于管理體制問題，很多職權與市里交叉。如城市土地轉讓收益全部在市級財政，而市財政并未按政策要求將土地轉讓收益返給武陵區用于農田水利建設。盡管多次向上級匯報反映，但至今未取得實質性進展。

（6）五小水利工程管理體制、運行機制以及產權制度改革不盡人意。一是管理體制僵化。農村體制改革后，農村土地由集體經營轉變為農民分散經營，已建成的農村水利工程由于管理體制沒有理順，產權歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責和義務沒有明確界定，導致農村水利工程建、管、用三位脫節，管護主體缺位。除大中型水利工程有專門的管理機構和人員外，大部分五小水利工程基本上是有人用無人管。二是運行機制不活。大多數水管單位性質不明，公益性工程缺乏財政支持，經營性工程又難以實現良性發展，造成工程管理基礎薄弱，工程維修資金難以落實，服務質量難以保證，效益難以正常發揮。三是產權制度不明。長期以來由于農村水利工程產權不明、責權不清，導致工程管理、維護費用渠道不暢，受益區農民又無資金維修，進一步加劇了農村水利工程老損程度。特別是一直以來各地都存在重建輕管、重大輕小、重樞紐輕配套，致使五小水利工程成為“棄兒”，形成“國家管不到、集體管不好、農民管不了”的被動局面。

3 對策建議

（1）組織機制需進一步明晰?！敖ㄔO是基礎，管理是關鍵，使用是目的”。五小水利工程建設應建立長效運行機制，明確管理責任主體。要達到“四有”：有規范的管理制度，有科學調度的組織原則，有素質較高的管理隊伍，有穩定的管護經費。逐步建立起以鄉鎮主導、基層水利站為基礎、村級水管員為支撐、農民用水戶組織為補充的五小水利工程管理組織機制。

（2）投入機制需進一步整合。農田水利基礎設施建設投入，建議改多頭治水為水利部門一家治水，下決心從體制上對各種涉水資金進行整合。在當前投資體制改革難度大的情況下，認真研究如何有效提高資金的使用效率。在區縣一級，應允許在不改變資金方向的前提下整合各個渠道的農田水利建設資金，實行全區農田水利工程的統一規劃、統一設計、統一管理，并將資金捆綁使用，上級部門不能以捆綁使用為由停撥或減撥資金。同時，建設資金要?？顚Ｓ茫荒芘灿?。

（3）規劃機制需進一步統籌。水利部門雖已編制農田水利規劃，但其規劃都是按水利資金編制，而其他涉農部門各有各的規劃。按照2011年中央1號文件和國務院辦公廳《關于轉發國家五部委關于建立農田水利建設新機制意見的通知》（國辦發[2005]50號）的要求，應進一步明確縣級農村水利建設規劃，整體推進農田水利工程建設和管理。建議省政府出臺相關文件明確涉農部門統一修訂完善縣級農村水利建設規劃，并經當地人大或政府審批后施行，統籌安排、分步實施，一張藍圖繪到底，保證規劃的連續性和完整性。

（4）運行管理機制需進一步完善。針對目前水利工程“重建輕管”的問題，建議在做好水利工程及維修養護費用測算調查的基礎上，積極推進“四個落實”，即落實經營管理主體，落實工程安全責任、防汛抗旱責任和維修養護責任，落實管理標準，落實監管措施。積極推動五小水利工程管理體制改革，明確產權，落實管護主體，籌措管護資金，建立農民用水協會管理機構和長效運行機制，加強工程養護維修，實現政府引導、自主經營和良性運行，真正走上日常有人管、壞了有人修、更新有能力的良性軌道，確保工程發揮效益和農民長期受益。

（5）思想認識需進一步提升。如果把水利工程比作農業的血管，直接通往田間地頭的五小水利工程就是“毛細血管”。通過實踐檢驗，建好五小水利工程，既可以防范農田漬淹，又可以保證抗旱水源，確保農業旱澇保收，農民安居樂業。因此要運用電視專欄、廣播、宣傳車、張貼標語等方式，廣泛宣傳開展五小水利工程建設的重大意義和優惠政策，積極營造群眾興修水利的良好氛圍，讓更多的人、更多的社會力量都來關注和支持五小水利工程建設。