環境權益的時代

夏 光

環境保護部環境與經濟政策研究中心主任/《環境與可持續發展》主編

《環保法》修改將進入全國人大常委會第四次審議，新的審議稿增加了較多關于公眾環境權益的內容（例如清潔環境、綠色生活、信息公開、社會監督、公益訴訟等），這使環保法有了一定的實質性變化，由過去比較多地注重由政府直接管制企業環境行為，轉向更多地強調用法律來保障社會環境權益。

這種修改的意義是深刻和重要的。

第一，提升環保法的民生價值目的。環境具有滿足人類生存需要和承載人類經濟活動的雙重功能，分別給人類帶來“生存性環境權益”和“生產性環境權益”。環境問題的本質生產性環境權益侵蝕了生存性環境權益，即污染侵蝕了健康。以前的環保法律法規，出于經濟優先的客觀現實需要，不得不讓生存性環境權益給生產性環境權益“讓路”，環保要求定得不高，在法律強度上對環境違法行為的也設得比較寬松，形成了人們所說的“環保法是軟法”的局面。修改后的環保法把人們享有清潔和安全的生活環境放在較高的位置，提高了環境保護的門檻和強度，突出了環境保護的民生價值導向，是環保立法目的上的進步。

第二，增強社會主體在環境保護中的作用。原有環保法主要強調了政府的管制權力和企業的治理責任，而對社會主體在環境保護中的責權利規定得很輕微，“三足鼎立”變成了“三腿缺一”，這使政府環境管理負擔很重，疲于奔命，而社會力量卻只能袖手旁觀，有力使不上，這是一種“政府直控型環保模式”。而在環保法中強化社會環境權益的規定，將有利于改變政府直控型模式的局限，形成一種新的“社會制衡型環保模式”。

“社會制衡型環保模式”將從兩個方面促進提高環境保護效能：一是彌補“政府失靈”。政府失靈是指政府由于自身利益的局限和執政力量有限的原因，無法很好地行使環境保護法律法規所規定的各項職責，例如政府執法人員數量是有限的，面對成千上萬的企業等對象，難以時時刻刻、巨細無遺地進行監督執法。而社會公眾是分布于四面八方、無處不在的，他們是環境保護可以利用的“千只眼”、“萬只耳”，當法律賦予他們監督權和補償權等環境權益的時候，就能把蘊藏著他們中間參與環保的巨大能量釋放出來。二是分散環保成本。政府管制需要付出高額的行政成本，正是這種特點限制了政府環保機構和隊伍規模的擴張。通過在環保法律中增加社會環境權益的規定，就能由社會分擔一部分執法成本，在行政資源有限的條件下產生出很高的環保效果。例如發揮輿論監督的作用，就能替代一部分政府監督的功能，對環境違法企業行成強大的社會壓力，促進其污染治理。

在肯定環保法修改中增加社會環境權益內容的同時，要看到這些增加的內容還是初步的、不解渴的。這與社會進步的漸進性特點有關，也與我們對環境社會政策的特性還知曉不多、知識不足有關。環保法律法規修改總的方向是不斷擴展社會的環境權益，包括知情權、監督權、索賠權、參政權等。隨著我國全面深化改革的不斷深入，環境保護法律法規建設也會逐步進入環境權益的時代。