政府購買學前教育服務的現實性分析

徐 東，程翔宇，秦 弋

(西華師范大學 教育學院，四川 南充 637000)

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020)》的頒布對于我國學前教育的發展意義非凡，其喻示著我國的學前教育邁上了發展的“高速通道”。國家對于學前教育的重視程度、財政投入的力度、政策出臺的密度，在我國歷史上都是前所未有的，學前教育逐漸成為全社會關注的焦點。隱藏于其高速增長背后的學前教育的供需矛盾也日益凸顯，最直接的便是幼兒“入園難”、“入園貴”等問題日漸突出。如何妥善解決這些問題，特別是從政府層面如何采取有效措施是廣大幼兒家長乃至學前教育工作者關注的焦點。基于此種背景之下，西方福利國家改革的一項重要措施、政府履行公共服務職能的一種重要方式——政府購買服務逐漸映入我們眼簾。隨著我國政治與經濟環境的不斷成熟，我們有理由相信，在學前教育領域引入政府購買服務對于解決我國學前教育發展的諸多現實問題有著非常顯著的現實意義。

一、政府購買學前教育服務的內涵解讀

經濟學家認為學前教育服務是指“教育服務就是教育產品,是教育部門和教育單位所提供的產品”。[1]跳出經濟學的范疇，一般意義上我們認為學前教育服務指的是“向社會公眾所提供的滿足其物質和精神需要的學前教育活動及結果”。[2]但是政府購買學前教育服務其具體內涵并不是簡單地將“政府購買”與“學前教育服務”兩者疊加，而是“政府購買服務”與“學前教育服務”的有機結合。因此政府購買學前教育服務從性質上看仍屬于政府購買服務的一種。由于目前國內對于政府購買學前教育服務內涵的直接界定研究較少，因此要想準確界定何為政府購買學前教育服務,必須先搞清政府購買服務的內涵究竟是什么。

目前國內學者對于政府購買服務的定義，可謂百家爭鳴。回顧歷史，政府購買服務是西方福利國家改革歷史長河中的一項重要舉措，其立足于新公共管理理論的基礎之上，誕生于西方“福利國家危機”之中。通常西方政府大部分是向非營利組織購買服務，在遵守法律法規的前提下對提供服務的組織進行質量監督，且購買方式有著多樣化的特點。于此同時，一方面政府不能因購買服務而弱化自己的責任，消減自己直接提供的各項公共服務；另一方面也要避免社會組織因政府過分干預而出現準政府化、效率低下等問題，應充分尊重和保護社會組織的獨立性。站在經濟學的角度來看，可以將政府購買服務看成是“一種‘政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現’的新型政府提供的公共服務方式。”，政府將本應由政府承擔的公共服務項目交給有資質的社會組織來完成，“并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付費用”。[3]而從管理學的角度出發，則可以將政府購買服務視作由社會組織接受政府的委托向公眾提供應該由政府的公共職能所提供的服務，且政府根據與社會組織達成的協議，“利用財政資金支付社會組織相關的服務費用”。[4]或者“政府為實現或加強政府公共服務職能的需要，”通過簽訂契約，“向受托者支付費用以購買全部或部分公共服務進而實現政府財政效力最大化的行為”。[5]

雖然國內學者對政府購買服務的定義眾說紛紜，但不難發現政府購買服務通常具有以下四個特點：購買主體的確定性、資金來源的固定性、購買范圍的限定性及購買目標的明確性。具體來說，購買方與承包方必然是政府與各類營利及非營利的社會組織；購買服務的資金一般來源于政府財政；政府所能購買的服務不會超脫于政府的公共服務范圍以外；購買服務不但是為了更好的實現政府公共職能，更是要“實現政府財政效力的最大化”。[6]

結合對政府購買服務特點的歸納，我們可以認為政府購買學前教育服務是政府委托各類社會組織向社會公眾提供學前教育服務并簽訂契約,通過契約所約定的要求對社會組織所提供的學前教育服務進行評估，并以財政資金按照評估結果支付相應的費用,使其學前教育服務效力可以得到充分的釋放從而滿足其實現或加強學前教育服務職能的需要。

二、我國政府購買學前教育服務的現實需要分析

(一)促進民辦教育發展的需要

得益于我國經濟與社會的不斷發展與教育改革的不斷推進，我國的民辦教育可謂發展“喜人”：目前部分與學前教育相關的市場組織(如各類早教機構、教育中介)不論在師資水平、教育教學質量等方面都有了長足發展，其內部管理機制與服務體系也趨于完善，完全可以承擔起做為政府購買學前教育服務中“承包方”的責任。這些相關市場組織的發展不但彰顯了我國民辦教育的發展，更預示著我國政府購買學前教育服務行為中的“承包方”日漸成熟，為我國政府購買學前教育服務中的“承包方”提供了現實可選擇的對象。

而民辦教育的發展是離不開國家的扶持與引導的，做為政府購買學前教育服務中“承包方”的相關市場組織大都是民辦教育中不可或缺的重要組成部分。政府在購買學前教育這一行為中，通過向市場中的市場組織購買各類學前教育服務，將大量的政府財政資金投入到市場組織之中，不但有利于促進市場組織其師資力量、硬件水平等的不斷提高，更有利于通過為政府提供學前教育服務從而鍛煉了自身，使其自身的管理水平、教學質量等得到不斷改進，從而推動民辦教育的不斷發展與進步。

(二)解決客觀供需矛盾的需要

在國家日益昌盛的今天，我國的教育改革也在不斷邁進，由供給約束型教育轉向需求導向型教育標志著我國的教育改革已經進入新階段。國民教育意識的不斷加強致使民眾對于學前教育也愈發重視。“社會公眾對教育的需求也已經從基本的教育需求轉向公平、優質、多元化的教育需求”。[7]但客觀上的供需矛盾，即民眾日趨增大的學前教育需求與當前學前教育資源供給不足之間的矛盾，始終得不到解決。雖然2012年我國學前三年毛入園率已經達到64.5%，但隨著我國學前教育規模的不斷擴大，學前教育資源仍顯嚴重不足。[8]據統計，全國幼兒在園人數2009年已達到2658萬，學前一年毛入園率及學前三年毛入園率僅為50.9%和74%。按照教育規劃綱要要求，2015年全國在園幼兒將達到3530萬人，2020年將達到4000萬人。[9]由此可見，我國幼兒“入園難”問題有多嚴重。因此放開學前教育市場，鼓勵社會力量辦園，通過各種優惠措施積極支持民辦幼兒園等都是為了滿足民眾對于學前教育的需求以妥善解決幼兒“入園難”問題。以“多種形式擴大學前教育資源”不但已成為學界共識，更成為我國學前教育發展的一項指導性意見。政府購買學前教育服務不但是解決目前學前教育客觀供需矛盾的需要，更是響應國家政策解決實際難題的有效途徑。其不但對解決當前學前教育供需矛盾有著不言而喻的作用，更有利于加強政府學前教育服務職能的實現，完善學前教育資源的分配與整合，從而加大學前教育資源供給。因此客觀上不容忽視的供需矛盾正說明了，我國政府購買學前教育服務有著現實需要。

(三)加速我國政府職能轉變的需要

隨著當今世界經濟全球化、一體化進程不斷加快，政府職能也在發生悄然變化。正如前人所言：“有效的政府——而不是小政府——是經濟和社會發展的關鍵。”[10]35為了滿足當今世界經濟及社會發展的需要，政府的作用絕不是代替市場、成為市場主導，而更多的應該是補充市場、給以市場適當的監控與服務，這已成為世界各國政府的共識，我國也不例外。伴隨著世界經濟一體化進程，全球化的市場對我國政府職能的服務性及市場化提出了較高要求，對政府職能要求重新定位及調整，要求政府在充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用的基礎上加以合理調控。新的要求促使我國政府職能需要積極轉變。

伴隨著我國政府職能的積極轉變,中央政府的部分權力也相應發生了變化，就教育而言，中央教育行政權力應該發生相應的分離及轉移。地方政府及各類社會組織對于具體的教育實施與決策將有著更多自主權，以實現教育行政權利的“下放”。中央政府只應保留宏觀層面的教育行政權利，及必要的司法與監督權力,從而使“國家教育權與社會教育權保持總體上的平衡及處在互相制約的動態之中”。[11]這樣便導致了各類營利、非營利社會組織可以分享部分國家分離出來的教育權利，即促進了部分國家教育權力的社會化。而政府購買學前教育服務正是實現國家教育權利社會化、達到國家教育權利“下放”的重要手段，因此國家政府職能的轉變為我國政府購買學前教育服務提供了現實可行性；而反過來政府購買學前教育服務對于實現國家教育權利社會化、提高政府職能的服務性及市場化都有著顯著作用，從而可以有效加速政府職能轉變，助推政府效力的提升。政府購買學前教育服務對于加速政府職能轉變有非常重要的反哺作用，是加速政府職能轉變的一種現實需要。

三、我國政府購買學前教育服務的現實困境

(一)缺乏成熟的匹配環境

立足于社會主義市場經濟體制下的經濟背景、建立服務型政府的政治背景、構建適應時代發展的教育體制的教育改革背景之下，以及我國目前對于政府購買學前教育服務的實施有著諸多的現實需要，這些都為政府購買學前教育服務的實施提供了現實條件。但不可否認的是，成熟的匹配環境更是政府購買學前教育得以實施的必要條件。不論從宏觀還是從微觀層面來說，目前我國都還缺乏能夠真正順利實施政府購買學前教育服務的環境，匹配環境還不夠成熟。

從宏觀層面看，對于政府購買學前教育服務尚未有明確的法律法規與政策規范，即法律政策環境欠缺：對于政府和市場組織在教育服務中的定位和分工尚未有明確的規定，缺少規范與權威性的指導，對于如何規范社會組織在提供教育服務中的行為，如何對社會組織提供的服務進行評估，如何對政府在交易行為中進行監管等都沒有明確的法律法規、政策條例可以執行；而學前教育市場環境也尚未成熟，雖然已經有了一部分具有足夠資質的市場組織，但是大部分市場組織仍然需要進一步發展，且尚未形成完善的學前教育市場運作與監管機制。

從微觀層面來說，在個人的文化與觀念的更替上，我國還遠遠不夠。目前我國仍處于社會主義初級階段，社會主義市場經濟體制仍在探索與發展中，許多民眾、市場組織乃至部分政府官員對于政府職能的轉變、競爭與契約精神等都還一知半解，更有甚者可能存在著一些偏見。如果沒有相對成熟的社會文化環境，那對于政府購買學前教育服務的順利實施又從何談起。

(二)缺乏基于我國背景的有效實踐經驗

政府購買學前教育服務可以說是從西方引進的“舶來品”，我們可以借鑒西方發達國家的先進經驗。但是“借來的畢竟是別人的”，我國政府購買學前教育服務的有效實施必然是在借鑒西方先進經驗之上,又立足于我國自身的背景之下。而目前我國還相對缺乏立足于我國背景之下的有效實踐經驗，一些難點問題尚未解決。例如，尚未有完善合理的招投標機制，在目前有限的政府購買學前教育服務的實踐中，尚未找到一種真正適用于政府購買學前教育服務的招投標機制；而對于學前教育服務的評估機制仍在摸索之中，學前教育服務屬于“軟服務”的一種，難以量化且服務周期較長，具有連續性和不確定性，而政府對于“軟服務”的評估恰恰缺少相關實踐經驗，如何合理評估社會組織所提供的教育服務的市場價值及價格是個不得不面臨的問題；在購買學前教育服務這一行為中，對于雙方的契約精神都有著較高要求，對于購買方的政府其合同的管理與監控能力更是要求嚴格，而目前我國政府在學前教育購買服務方面尚缺乏有效的實踐經驗，更缺乏有相關專業、責任心的官員，因此對于現階段政府在合同的管理與監控能力方面仍有待積累實踐經驗。

可以說，政府購買學前教育服務的出現，對于解決目前我國學前教育的諸多現實問題，對于我國政治與經濟乃至學前教育的發展都有積極作用。任何事物都不是一蹴而就的，購買學前教育服務在我國的實施同樣也應該是漸進的。成熟的匹配環境與基于我國背景之下的大量實踐與經驗總結都是政府購買學前教育服務得以有效實施的必要條件。政府購買學前教育服務在我國有著良好的發展前景，或許會成為促進政府教育職能轉變、加快民辦教育發展的一種發展趨勢，因為它不但可以幫助政府提高教育服務供給的質量和效益從而加強政府服務效力、實現效力最大化，“而且可以更好地滿足社會公眾多元、多層次的教育需求”。[12]

[參 考 文 獻]

[1]厲以寧.關于教育產業化的幾個問題[J].北京成人教育,1999,(7).

[2]周翠萍.政府購買教育服務的內涵、類型與展望[J]. 全球教育展望,2010，(8).

[3]吳紅萱,江大緯.無錫11項公共事業實行“政府購買服務”[N].中國社會報，2006-06-19(2).

[4]楊寶.政府購買公共服務模式的比較及解釋——一項制度轉型研究[J].中國行政管理，2011,(3).

[5]杭州市財政局課題組.關于政府購買服務問題的思考[J].經濟研究參考,2010,(44).

[6]王善安.關于我國政府購買學前教育服務的思考[J]. 早期教育(教科研版),2012,(2).

[7]談松華.深化教育改革需要制度創新[J].中國教育學刊,2009,(1).

[8]2012年全國教育事業發展統計公報解讀[EB/OL].http://www.ceweekly.cn/html/Article/20130902643257099300.html,2013-09-02.

[9]蘇令.“國十條”如何化解“入園難”——專家學者談《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》[N].中國教育報,2010-12-30.

[10]世界銀行編著. 1997年世界發展報告——變革世界中的政府[M]. 蔡秋生,等譯.北京：中國財政經濟出版社,1997.

[11]朱新梅.加入WTO后我國教育面臨的形勢與發展[J].教育與經濟,2001,(12).

[12]周翠萍.我國政府購買教育服務的風險分析[J].教育科學，2010,(10).