提高從土地出讓收益中計提農田水利建設資金使用效益的思考

唐 濤

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

農田水利設施的建設和完善是農業發展的基石。由于工業化、城鎮化的不斷加快等多方面原因影響，農田水利設施的短板效應越來越明顯，嚴重制約了農業現代化的進一步發展。2011年1月，黨中央《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出了“在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化”的重大任務。2011年7月，財政部會同水利部印發了《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》，要求按規定口徑從土地出讓收益中計提10%農田水利建設資金，專項用于農田水利設施建設。2013年8月，湖南省水利廳會同省財政廳等部門聯合印發了《關于進一步規范從土地出讓收益中計提專項資金的通知》，對從土地出讓收益中計提農田水利建設資金的操作方式和責任分工進行了明確和細化。農田水利建設資金的計提，有利于加大農村水利建設投入，推進農田水利設施建設，保障糧食安全。管好用好農田水利建設資金，應當建立科學的管理體制，形成有效的管護機制，提高農田水利建設資金使用效益，為加快推進農業現代化發展提供有力保障。

1 優選建設方案

當前，農田水利設施建設還滯后于社會經濟發展的需要，資金投入量的相對不足與大量的農田基本水利設施亟需改善的矛盾依然存在。因此，要把有限的資金投入到最需要的地方，就必須以科學的建設方案為引領，要在認真分析本地小型農田水利設施實際情況的基礎上，在建設方案編制上做到三個結合：

（1）建設方案要與農民群眾意見相結合。農民群眾對與自己切身利益相關的農田水利設施建設有明確目的性。農田水利建設要改變過去從下到上的模式，通過組織“一事一議”、村組協會自主申報等有效方式，充分聽取農民群眾意見，作為農田水利設施建設方案的重要參考依據。

（2）建設方案要與科學指導相結合。水行政主管部門和水利專家，應當深入農田水利現場研究解決問題，既要因地制宜，科學確定工程的措施、類型，又要因勢利導，使公共財政投入發揮引導農民群眾籌資投勞的積極性。

（3）建設方案要與優化比選相結合。通過對建設方案進行整體評估和比選，注重實施效果，講求實施效益，提高建設方案的比選過程和結果的透明度，優選最佳建設方案。

2 加強工程監管

農田水利設施建設雖然單項規模小、施工較簡易，但工程總量大、分布范圍廣，質量監管不能按照大中型水利項目的模式，而應當予以簡化和創新。

（1）通過建立公示、公告制度，主動接受項目所在地農民群眾監督和社會監督。公示、公告的內容應當詳盡，體現項目的地點、范圍、投資額、實施內容、工期、施工隊伍等內容，使農民群眾對項目有全面的了解。

（2）加強對小型農田水利設施的技術指導。在施工過程中，嚴格進行合同管理，在合同環節上保障項目建設的質量和進度，界定工期、質量和投資，確定施工規范、質量標準，明確雙方責任和義務。要嚴格工程材料采購，施工材料需經現場技術管理人員嚴格鑒定，材料、設備進場前，工程監理、項目村干部和監督員對材料設備質量和供貨數量加以確認，確保工程材料合格。

（3）加強質量監督。可以通過種植大戶、家庭農場、村集體組織、用水戶協會等農民專業合作組織承擔項目建設管理任務，有效參與涉及其自身生產生活的農田水利設施建設，同時建立縣鄉村三級監督體系。通過項目村推選負責人、懂技術的村干部、老黨員作為村級質量監督員，配合現場水利技術人員、監督人員，全程監督施工質量、施工進度和施工安全。工程完成后，由村級質量監督員與參建各單位相關人員簽字聯合驗收，確保工程質量。

3 創新管護機制

農田水利工程“三分在建，七分在管”，因此必須高度重視管護機制建設。

（1）發揮政府的主導作用，促進農民用水合作組織和其他專業合作組織建設。從制度、管理模式、監管方式等方面進行全面規范，使農民用水戶協會等自律組織能夠按照程序有效運行。

（2）把明確管理權屬、落實管理職責作為工程建設的前置條件。做到先有責任主體，后有工程項目，把小型農田水利設施的管護責任落到實處。按照小型農田水利設施的特點，分類別確定管護機制，對于農戶自用為主的小微型工程，實行“自有、自用、自管”，對受益范圍較大的工程，交由用水合作組織、村組集體組織、專業合作組織進行管理，對小型農田水利設施發放產權證。

（3）落實管護資金。通過農業水價綜合改革，建立“以水養會，以會促水”的機制，實現小型農田水利設施管護主體的良性發展。同時，合理安排土地收益計提的農田水利建設資金中的20%養護資金，在養護資金中適量切塊用于扶持用水合作組織、村組集體組織、專業合作組織等，使財政性資金能夠引導農民群眾積極籌資籌勞投入水利設施建設。

4 完善評價體系

農田水利設施建設應當通過加強績效評價來評判項目建設成效。

（1）明確績效評價的總體標準。總體標準的設立首先要考慮項目的可持續價值，即改造后的小型農田水利設施的建設、運行、維護所能帶來的預期收益超過其全部的直接和間接的成本，小型農田水利設施的利用率和水資源的利用效率均有明顯的提高，水價能夠起到明顯的調控作用。其次要考慮公平原則，誰從設施提供的服務中受益，誰就應該承擔該項服務一定的成本，即付費或納稅；獲益較多的，付出也應該是較多的，水價應當作為調控用水量的要素，既滿足經濟效率標準，又達到合理使用水資源、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的效果。再就是要考慮社會效益。農田水利設施關乎農戶的經營生產生活，在一定的條件下，應當根據小型農田水利輻射和服務范圍窄、規模小、建設投資額度少、受益對象有限的情況，將對農戶影響大、長年得不到資金支持的小型水利設施作為投入的參考因素。

（2）建立績效評價指標體系。績效評價指標應當涵蓋小型農田水利設施建設的全過程，包括項目選擇、資金分配、資金使用、項目建設、項目竣工、管理維護等。在評價指標的設立上，要體現小型農田水利設施的建設管理特點，項目選擇應包含現場調查、聽取受益群體意見程序； 資金分配應將因素分配與特殊情況相結合；資金使用應健全管理制度，加強規范控制；項目建設應強化現場監督，保證工程質量；項目竣工應嚴格相關程序；管理維護應明確管護責任，保證長遠發展。

（3）建立定期回訪制度。加強建成項目檔案管理、運行管理力度，工程投入運行后，定期2～3年，依據檔案資料，現場回訪項目實施效果，明確實施效果與省級資金安排掛鉤、與“芙蓉杯”競賽評比關聯，形成獎優罰劣的良性機制，進一步促進工程運管理，充分發揮水利資金效益。

5 結 語

從土地出讓收益中計提農田水利建設資金的管理使用，必須依據其特點，設置合乎農田水利設施建設的管理模式，調動農民群眾參與工程建設管理的積極性，規范農民用水戶協會等專業合作組織的管理協調職能，政府部門加強引導作用，多方合力，促進農田水利建設資金更好地、最大地發揮效益。