對如何確保水資源三條紅線取得成效的思考

□張巧云 □王新來 □王曉勇

（1河南省南陽水文水資源勘測局 2河南水利投資集團有限公司3河南省漯河水文水資源勘測局）

1 綜述

工業化、城鎮化進程加快等因素造成水資源供需矛盾日益突出，取用水量的粗放管理導致水資源浪費日趨嚴重，退污水的無序排放導致水資源功能嚴重下降。水資源質與量的供需不足已成為影響國民經濟發展的瓶頸和人民群眾生活質量的突出社會問題。強化建設項目的水資源論證制度，規范水資源論證報告評審機制，按照最嚴格的水資源管理制度的要求，依法治水，才能確保“三條紅線”取得實效。

2 統籌流域上下游水資源量的合理配置，奠定水資源科學論證的基礎

2011年的中央一號文件明確提出，我國將實行最嚴格的水資源管理制度。頂層設計的“兩控制（用水總量、用水效率控制）一限制（水功能區限制納污）”被解讀為“三條紅線”，而“三條紅線”取得實效的重要途徑就是開展建設項目的水資源論證。水資源論證的目的是解決建設項目選用水源是否合乎國家產業政策要求、取用水量是否合理、水質是否滿足需求、取用水及退水對環境和其它用水戶的影響。

目前，大部分地區，尤其是華北地區的地下水開發利用已達極限，甚而超采，引發了較多的地質環境問題，故建設項目的用水水源多以地表水為主。選用地表水進行水資源論證時存在一個突出問題，就是只考慮取水口以上供需水還原計算，而對下游用水戶很少考慮；論證結果很容易造成因上游建設項目用水而導致下游已建項目缺水。這在水資源緊缺地區尤為突出。

黃河流域在實行沿黃各省水量統一配置前，下游的山東省曾出現多次斷流；實行全流域水量統一配置后再也沒有出現過斷流，統一配置的效果非常顯著。全國有相當數量的河流均未實現水量的統一配置，不同程度地存在水資源的無序開發利用和水資源浪費現象，尤以上中游最為突出。為增加用水量，臨河城鎮大量建設攔河閘壩。以河南為例，2000年底共修建橡膠壩13座；而到2008年底修建橡膠壩的數量卻增至45座。按此速度，河流下游的水量將逐年減少，若干年后將面臨斷流，河道水生態環境將遭受嚴重破壞。對于跨省、市、縣的常年性河流，國家及省級政府應組織相關方面的專家、學者加強調研，加快流域水資源量統一配置的步伐。

建議進行計算轄區各類水源供用水量調查統計。對建設項目所需水源、水量、水質，按轄區不同水源的可利用水量及水質等級，分析所選水源、水量是否合理。通過對常年性河流水量的統一配置，為上下游合理開發利用水資源和水生態環境保護奠定基礎，進而為區域水資源論證提供科學依據。

3 強化水資源論證制度，優化產業布局，促進國民經濟持續健康發展

區域“三條紅線”的管理目標能否實現與其產業結構、數量及分布密切相關。通過調查區域產業用排水基本情況（產值、用水量、退排水量、主要污染物、污染程度、是否達標排放等），摸清水資源開發利用程度及污染狀況，分析產業布局的合理性。通過強化水資源論證制度，合理調整區域產業的分布；通過淘汰落后生產設備和工藝、限制對地下水資源量的過度開采，使區域社會經濟需水量與規劃分配水量相匹配，進而促進國民經濟持續健康發展。

目前，國家和省級立項建設的項目，水資源論證制度開展的較好；而市、縣級項目因受“招商引資”、“GDP政績觀”等思想影響，對開展水資源論證觀念淡漠，對取水許可證的發放把關不嚴，有的地方甚而出現行政干預現象。

隨著和諧社會和生態文明建設的推進，以犧牲環境和人民群眾健康為代價的嚴重污染項目必須關停。應從國家層面對產業布局進行科學規劃，使其規模滿足河流水功能區的要求。為防止“污染一大片、影響一大串”現象，嚴格控制在流域上中游、水源地和人口密集區建設高污染、高耗水項目。對區域內不符合整體規劃的高污染、高耗水、高效益企業，應通過技術改造、搬遷、嚴格監控達標排放等方式進行整治。國家應出臺政策，激勵環保型產業的快速發展。通過強化水資源論證制度和優化調整產業布局等措施，促進區域國民經濟持續健康發展。

4 規范水資源論證報告評審機制，確保“三條紅線”實效

水資源論證報告雖然要求由取得水資源論證資質的單位編制，但由于建設單位與編制單位存在利益關系，部分編制單位為贏取市場，往往想方設法計算出符合對方要求的水量。因此，如果沒有規范的水資源論證報告評審機制，國家制定的“三條紅線”就很難有效落實。如何規范水資源論證報告的評審機制，需要各級水行政管理部門加強調研，需要水資源研究方面的專家、學者結合國情及發達國家先進經驗進行深入研究，唯此，才能提高決策的科學性，才能使“三條紅線”發揮實效。

4.1 水資源報告應由現行的水行政主管部門評審逐步向具有相應資質的中介機構評審過渡

目前，我國水資源報告評審均采取的是水行政主管部門按權限屬地評審機制。這種機制存在較多問題，不夠合理。一是水行政主管部門作為管理和監督部門，不應參與具有市場經濟行為的評審；二是取水許可證審批與水資源報告評審應分離，避免權利過于集中。國家應逐步實行中介機構評審、水行政主管部門監督的方式，以減少人情評審、利益評審的機會，達到評審把關的效果。

4.2 具有評審資格的單位應建立滿足評審需要的專家庫

各級水行政部門應建立健全滿足水資源報告評審的專家庫。專家庫應包括水文水資源、水利工程管理等方面且具有高級技術職稱的專業人才。水行政部門應根據人員變動情況定期更新專家庫。平時應加強專家庫人員業務素質、職業道德、工作能力等方面的考核。評審機構開展評審工作時，要在水行政主管部門的監督下隨機抽取專家。為保證評審的公平、公正，應鼓勵水資源報告的異地評審。水行政部門應探索適合中國國情的專家隊伍管理辦法。

4.3 評審結果應通過在媒體公示接受監督

水資源論證報告評審后，應將結果在當地媒體進行公示，以利群眾、相關利益方監督。公示內容應包括項目名稱、取水位置、取用水源、取用水量、退排水位置、退排水量、是否達標排放、聯系人、聯系電話等內容。對于污染較嚴重、用水量較大的項目在評審時要特別慎重。在公示期內，要認真聽取各方面的意見，必要時應重新評審。對于公示結果的質疑，要依法在規定的時限內答復；對于易引起社會矛盾的建設項目應緩批緩發取水許可證。

5 結語

我國自2002年開展建設項目水資源論證以來，對規范區域合理開發利用水資源起到了良好的社會效果；但同時也存在區域水量不清、論證考慮不周、缺乏水資源整體規劃等亟待解決的問題。這些問題，需要各級水行政主管部門高度重視，需要從事水資源論證工作的專家、學者認真研究和總結。