芻議遼寧省河道采砂管理制度建設(shè)

靳大雪

(遼寧省江河流域管理局，沈陽(yáng)110003)

遼寧省河流較多，共有流域面積50 km2以上的河流845 條，總長(zhǎng)度2.85萬(wàn)km 其中流域面積100 km2以上的河流有459 條，流域面積1 000 km2以上的河流有48 條，流域面積10 000 km2以上的河流有10 條。獨(dú)特的氣候條件和地理位置決定遼寧省河流季節(jié)性明顯，輸沙能力較強(qiáng)，遼河、渾河、太子河、鴨綠江以及遼南、遼西部分地區(qū)的中小河流，都蘊(yùn)藏著豐富的砂石資源。

近十幾年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，受利益的驅(qū)動(dòng)，河道內(nèi)的違法違規(guī)采砂現(xiàn)象與日俱增，毀壞河道防洪工程現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，亂采盜挖河道砂石資源行為屢禁不止。為了維護(hù)正常的河道管理秩序，有效實(shí)施河道管理與保護(hù)，2011年遼寧省加大了河道采砂管理力度，省政府辦公廳，省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)、省水利廳、財(cái)政廳相繼出臺(tái)了一系列文件，這些文件由宏觀到微觀、層次遞進(jìn)，規(guī)范了全省河道采砂管理制度，使河道采砂管理進(jìn)入了一個(gè)新階段。

1 省政府文件

2011年1月12日省政府印發(fā)《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)河道采砂管理的通知》(遼政辦明電［2011］6 號(hào))，是遼寧省河道采砂管理新制度的綱領(lǐng)性文件。其主要對(duì)以下4個(gè)方面給予明確:

1)河道采砂管理工作實(shí)行屬地化管理，全過(guò)程納入行政首長(zhǎng)責(zé)任制范疇，逐級(jí)分解落實(shí)責(zé)任，建立管理責(zé)任制和責(zé)任追究制度，并將責(zé)任人、責(zé)任內(nèi)容向社會(huì)公告，接受社會(huì)監(jiān)督［1］。

2)全面實(shí)行河道采砂規(guī)劃和年度開(kāi)采計(jì)劃制度，未經(jīng)省水行政主管部門(mén)批復(fù)采砂規(guī)劃和年度計(jì)劃的地區(qū)，禁止一切采砂行為。

3)河道采砂權(quán)全部采取拍賣(mài)或掛牌交易等方式進(jìn)行公開(kāi)出讓?zhuān)扇∈袌?chǎng)運(yùn)作的方式提高河道砂石資源開(kāi)發(fā)利用效益。

4)建立水政和公安為主體的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加大河道采砂監(jiān)管和力度，嚴(yán)厲打擊亂采盜挖、違規(guī)開(kāi)采和侵占河道行為，對(duì)性質(zhì)惡劣、影響較大、情節(jié)嚴(yán)重的非法采砂及暴力抗法行為依法從嚴(yán)處理［2］。

2 省編委文件

2011年7月26日，遼寧省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整河道采砂管理職責(zé)問(wèn)題的通知》(遼編發(fā)［2011］20 號(hào))，“決定將全省河道采砂管理工作統(tǒng)一交由水利部門(mén)負(fù)責(zé)”，從根本上杜絕了多頭管理、權(quán)責(zé)不清的管理體制。

3 相關(guān)配套文件

為了貫徹落實(shí)《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)河道采砂管理的通知》，省直有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列文件，進(jìn)一步規(guī)范河道采砂管理。具體有:

1)《遼寧省河道采砂管理實(shí)施細(xì)則(試行)》。2011年2月12日省水利廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜遼寧省河道采砂管理實(shí)施細(xì)則(試行)＞的通知》(遼水河［2011］30 號(hào))，對(duì)下列主要問(wèn)題進(jìn)行了解答。①河道采砂規(guī)劃、年度計(jì)劃由誰(shuí)編制，如何編制，怎么來(lái)批復(fù);②采砂許可如何辦理，需要出具哪些資料，采砂許可如何管理;③水行政主管部門(mén)如何實(shí)施采砂管理，管理的主要內(nèi)容有哪些;④獎(jiǎng)勵(lì)與處罰政策。

2)《遼寧省河道采砂權(quán)拍賣(mài)掛牌出讓暫行辦法》。2011年1月31日，省水利廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜遼寧省河道采砂權(quán)拍賣(mài)掛牌出讓暫行辦法＞的通知》(遼水河［2011］6 號(hào))，對(duì)下列問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。①采砂權(quán)出讓活動(dòng)實(shí)行屬地化管理，由省轄市主管部門(mén)統(tǒng)一組織實(shí)施;②上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)下級(jí)主管部門(mén)的拍賣(mài)、掛牌活動(dòng);③對(duì)出讓活動(dòng)做了一般規(guī)定。比如，出讓文件編制、底價(jià)的確定、公告內(nèi)容，出讓程序及有關(guān)要求等;④對(duì)拍賣(mài)和掛牌兩種出讓形式進(jìn)行了具體規(guī)范。

3)《遼寧省河道采砂出讓價(jià)款征收使用管理辦法》。2011年7月8日，省財(cái)政廳、水利廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)遼寧省河道采砂征收使用管理辦法的通知》(遼財(cái)非［2011］574 號(hào))，對(duì)下列問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。①如何確定采砂權(quán)出讓底價(jià);②出讓價(jià)款省與市(含縣區(qū))的分成比例;③如何繳納采砂管理費(fèi);④采砂出讓價(jià)款的使用范圍。

4)《關(guān)于做好河道采砂權(quán)出讓價(jià)款征收管理工作的通知》。2011年8月19日，省水利廳下發(fā)了《關(guān)于做好河道采砂權(quán)出讓價(jià)款征收管理工作的通知》(遼水江河［2011］257 號(hào))。文件里對(duì)河道采砂權(quán)出讓底價(jià)限定量最低限額，即不得低于10 元/m3。

5)《關(guān)于做好河道采砂年度計(jì)劃報(bào)批等工作的通知》。2011年5月30日，省水利廳印發(fā)了《關(guān)于做好河道采砂年度計(jì)劃報(bào)批等工作的通知》(遼水河務(wù)［2011］167 號(hào))。這個(gè)通知中突出了3 項(xiàng)制度:①采砂年度計(jì)劃以縣區(qū)為單位按規(guī)定編制;②采砂實(shí)施方案以砂場(chǎng)為單位由縣區(qū)按規(guī)定編制，由市審批、報(bào)省備案;③采砂許可工作按河道管理權(quán)限組織實(shí)施并規(guī)范了辦理采砂許可必須具備的要件。

4 地方法規(guī)

新的采砂管理制度經(jīng)過(guò)兩年的運(yùn)行初見(jiàn)成效，為了進(jìn)一步強(qiáng)化和鞏固采砂管理制度，2013年2月1日開(kāi)始施行的《遼寧省河道管理?xiàng)l例》專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“河道采砂”一章，并將下列內(nèi)容寫(xiě)入了地方法規(guī):①實(shí)行河道采砂規(guī)劃、采砂年度計(jì)劃制度，未列入采砂年度計(jì)劃的地區(qū)或者河流(河段)，禁止一切經(jīng)營(yíng)性采砂行為(第十八條、第二十條);②河道采砂實(shí)行禁采區(qū)和禁采期制度，明確禁采區(qū)和根據(jù)需要設(shè)立禁采期、臨時(shí)禁采期，并向社會(huì)公告(第二十一條、第二十二條);③河道采砂許可采用招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等交易方式取得，并確立了市水行政主管部門(mén)統(tǒng)一組織實(shí)施，按河道管理權(quán)限核發(fā)河道采砂許可證的體制(第二十三條、第二十四條);④加大了懲治力度，對(duì)違法采砂行為設(shè)置了罰款、沒(méi)收違法所得和采砂機(jī)具，以及吊銷(xiāo)河道采砂許可證等行政處罰措施(第三十二條、第三十三條)。

5 幾點(diǎn)體會(huì)

在幾年的實(shí)踐、探索中，遼寧省河道采砂管理工作取得了一些成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也遇到了一些問(wèn)題，總體有以下幾點(diǎn)體會(huì)，供參考。

1)理順體制是前提。要建立“一龍管砂”的河道采砂管理體制，避免出現(xiàn)多頭管理、重復(fù)管理和管理真空、相互推諉的現(xiàn)象［3］。

2)完善法制是基礎(chǔ)。要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，調(diào)研制定采砂管理的良法。明確管理主體、職責(zé)范圍、處罰措施、相關(guān)部門(mén)責(zé)任等，既有助于主管部門(mén)依法管砂，又有助于打擊非法采砂活動(dòng)。我們呼吁國(guó)家盡快出臺(tái)全國(guó)性的河道采砂管理?xiàng)l例和行政征收項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)。

3)強(qiáng)力監(jiān)管是核心。河道采砂具有反復(fù)性，如果監(jiān)管不強(qiáng)力，會(huì)造成非法采砂反彈，辜負(fù)政府、人民對(duì)水行政部門(mén)的重托。要始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，始終堅(jiān)持露頭即打的決心，嚴(yán)厲打擊各類(lèi)非法采砂行為，嚴(yán)格執(zhí)法的警示性、教育性、威懾性作用。

4)加強(qiáng)能力建設(shè)是保障。加強(qiáng)河道采砂管理關(guān)鍵靠人。要堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍和保障建設(shè)，落實(shí)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)人員。專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)。專(zhuān)門(mén)裝備，為依法管砂提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

參考獻(xiàn)文:

［1］王金生. 關(guān)于河道采砂管理制度設(shè)計(jì)的思考——長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)踐的啟示［J］. 水利發(fā)展研究，2013(04):30 －33.

［2］袁杰峰，劉振勝. 長(zhǎng)江河道采砂管理政策法規(guī)研究［J］.人民長(zhǎng)江，2000，31(11):22 －33.

［3］魏余湊. 淺橋河道采砂管理的現(xiàn)狀與對(duì)策［J］. 科技資訊，2005(25):167 －168.