中國礦業的社區參與模式研究

代 濤，沈 鐳

(1．中國地質科學院礦產資源研究所, 北京 100037； 2．中國地質科學院全球礦產資源戰略研究中心，北京 100037； 3．中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101)

1 概念界定

國際上大多數國家礦業立法中都有關于礦業社區的明確界定。各國立法都規定“所有礦產資源歸國家所有”，往往與地方風俗習慣相抵觸，有些國家幾百年來礦產資源所有權都歸地方社區，礦業立法要要解決這個問題是比較困難的[注]在馬里，1899年法國殖民時期的首次慣例權立法中，規定本土居民可以保持他們的習慣權利，用當時的技術方法開采鹽礦和金礦，任何勘查、勘探和開采許可不能阻礙他們的活動。。這也是引起沖突的根源，不利于礦業的發展[1]。現代礦業立法的普遍做法是將“某些”權利歸于社區，各方協商各自的權利。

“社區”(Community)是指具有相同利益和居住在相同地域的人群。從社會學的角度來說，社區不只是個體的集合或一個地域，它更是社會的一個基本的組織系統。根據本文研究需要，本文將礦業社區界定為礦業開發過程中與之有著地域、利益密切相關的居住在周邊地區的群落。

借鑒國外經驗并結合中國實際情況，本文將社區參與的概念做如下界定：指在地方資源開發過程中，當地社區主動或被動介入資源管理整個過程，包括管理問題的診斷、分析、決策和行動，以及利益和風險的共享。社區參與的依據是社區對本地資源狀況及其存在問題的了解，并有管理與利用本地資源的愿望。

2 國內外研究現狀

在國際上，許多國際性礦業組織和大型礦業公司對社區發展都給予高度重視，以實現自身利益的長久化。例如，世界銀行石油、天然氣和礦業政策部展開了能給各利益方帶來可持續收益的項目，包括政府部門、社區和企業。通過工具包的開發，讓各利益相關方都有可使用的方法以抓住機遇、建立牢固的利益關系和促進社區長期發展。并于2005年由國際采礦及金屬協會(ICMM)與世界銀行和能源領域管理援助計劃(ESMAP)共同出版工具包，包括17個實用工具，涵蓋從礦產運作階段到開采到閉礦的所有方面[2](圖1)。

圖1 社區參與利益框架

國外一些礦業較發達、礦業法律和政策較為完善的國家的礦業社會參與行為效果較好，能給各利益方都帶來收益。加拿大政府的做法比較有效，政府制定相關政策，鼓勵土著社區與當地礦業企業合作，幫助它們盡快了解礦業帶來的潛在機會和利益。特別在北方少數民族聚集地，為確保礦業開發中當地社區的利益，政府要求開發方要與當地土著組織和其它利益相關者簽署相關協議，以此加強少數民族組織對當地礦山開發的監管程度。例如，加拿大北部的Lac La Ronge Indian Band 公司就是社區依靠地方鈾礦成立的，從事汽車運輸和餐飲業，目前已經生意擴展到礦區以外，為周邊地區提供服務，既保障了礦業開發中各利益方的收益，又發展了地方經濟和產業。

國內也有些學者開展了礦業社區的研究。李裕偉(2005)提出礦業和諧之路是礦山與社區攜手發展[3]；劉權衡(2005)認為資源整合不能忽視小礦合法權益[4]；傅鳴珂(2006)提出避免行政強制對合法權益的剝奪[5]；李佩基(2006)指出小礦整合應與資源規劃整體方案相銜接[6]；沈鐳、萬會等(2006)認為要想小礦健康發展，應鼓勵小礦聯合，利用零星資源[7]。國內學者普遍認為，資源整合要處理好國家、地方和社區之間的利益關系，不能為了保護大礦而犧牲小礦利益。

3 社區參與模式及組織架構

中國礦業的社區參與行為雖然起步較晚，但由于投資主體和形勢的多樣性，社區參與行為也以多種形式存在。本文通過對全國多個礦業社區的實地調研與資料參考，根據主導參與行為主體的不同，將我國礦業的社區參與分為：被動救助式、社區主導式、企業主導式和政府主導式四種行為模式。在礦業開發中，為解決政府、企業和社區各利益主體發展中的利益矛盾，更穩定、更長久的實現各方的發展訴求提供重要參考。

3.1 被動救助式參與

被動救助式參與模式是通過建立由政府、非政府組織(NGO)、企業和社區等共同出資的礦業社區發展基金(Community Development Funds，簡稱CDF)，形成社區被動救助式的發展模式。

社區發展基金是在正規金融供給不足和傳統扶貧小額信貸基礎上創新的產物。社區發展基金是建立在對社區民眾充分了解和信任的基礎上，通過非市場手段以小額信貸方式滿足農村社區居民的金融需求，是小額信貸與社區綜合發展相結合，社區自選產生管理機構對社區基金進行自我管理的一種模式。社區發展基金運作的基本原則在于資源配置方式的自我決策、資源配置結構的自我管理和社區范圍內的資源自我循環利用和滾動發展，合稱“三自”運行原則。社區發展基金根據產生的原始動因和資金來源，可分成外部助推模式和內生模式，或者兩者兼有的“農民參股+政府配股”模式。

該模式組織結構主要包括三部分：①社區發展基金的主體。本模式是建立由政府、非政府組織(NGO)、企業和社區等共同出資的小礦社區發展基金。由政府、NGO、企業和社區等構成基金的投資主體。②模式的運作。本模式是以社區發展基金的形式運作，一方面對社區個體居民進行小額貸款，支持農戶發展需要；另一方面還進行社區綜合發展計劃或者進行信息供給、培訓等配套項目服務。③扶持對象。本模式是以社區發展為中心的扶持策略，既包括社區個體又包括整個社區的綜合發展(圖2)。

圖2 被動救助參與模式組織結構圖

3.2 社區主導式參與

社區主導式參與模式是礦業社區為了增強社區實力和提升長期發展能力，利用自身權利和政策扶持，主動尋求與礦業企業多方合作的機會，并積極參與礦業開發和相關產業的管理。

礦業社區主導式參與模式是在建設和諧礦區和謀求社區長期可持續發展需求下的產物。社區主導是參與的核心是將社區和貧困人口作為目標群體和受益對象，將資源和決策的使用權和控制權完全交給社區，依靠農民自己推動社區的發展，實現農民的自我組織、自主管理、自我監督和自我服務[8]。通常，采礦經營給社區留下最有益的資產是為當地提供的培訓、就業和教育等。可持續發展的社區發展項目在沒有礦業企業的資金投入，特別是在采礦活動結束后仍能運營。

該模式組織結構主要包括三部分：①社區主導式的主體。社區是本模式運作的主體。在政府、NGO的政策和支持下，社區自發組織參與礦業活動開發，或者發展相關產業。②模式的運作。運作模式大致分兩種，一是社區與企業合作，參與礦業開發和管理；另一種是社區自主經營開發本區礦業開發或者發展相關產業。③發展對象。以社區發展為目的的發展策略，既包括社區個體又包括整個社區的綜合發展(圖3)。

3.3 業主導式參與

企業主導式參與模式是礦業企業基于可持續發展的價值理念，自覺擔負起企業社會責任，注重礦業員工健康和安全，進行礦區環境治理和恢復，自覺節能減排和降低物質消耗，并主動參與礦區所在地的和諧社區建設。

企業主導式社區參與是企業基于建立可持續發展和承擔社會責任的產物。企業主導式參與模式是企業自主意識，是社會經濟發展水平提升的重要表現，反映文明進步、重視人性化發展、注重環境改善等方面的需求。企業在政府政策允許和支持的基礎上，利用自身條件和優勢，結合本區的實際情況，鼓勵社區參與礦業活動的管理、經營或發展相關產業。在實際的操作中，企業或政府還伴隨著配套服務(如信息供給、技術培訓等)，或者加大對社區基礎建設的投入，從而起到推動和扶持社區可持續發展的作用。

圖3 社區主導式參與組織圖

該模式組織結構主要包括三部分：①企業主導式的主體。顯而易見，企業是模式運作的主體和發起者。但要強調的是政府在此發揮著比較重要的作用，因為政府是政策的制定方，只有在政策的支持和鼓勵下，企業才有推動力和行動依據。②模式的運作。運作模式大致的分為兩種，一是企業對社區建設的救助和支持，運作簡單，成效顯著，但不具有持續性；另一種企業與社區合作，提供參與平臺或者是發展相關產業。③扶持對象。以社區發展為中心的扶持策略，既包括社區個體又包括整個社區的綜合發展(圖4)。

圖4 企業主導式參與組織結構圖

3.4 政府主導式參與

政府主導式參與模式是指政府通過當地的礦業開發項目和公眾投資，建立合作關系，增強政策性協調的可信度，實現地方社會經濟的協調和社區的可持續發展。在此模式中，政府起著主導的作用，并扮演發起人和協調者的角色。

政府主導式社區參與是政府基于建立和諧礦區和社會經濟可持續發展的產物。政府主導式參與模式是政府規劃地方長期可持續發展需要的行為，是政府不再簡單的追求經濟利益，而是謀求社會經濟環境整體進步的一個表現。政府結合地方資源、經濟和社會等各方面的情況，出臺強有力的指導政策或者是政府直接參與整合企業，使政府、企業和社區等各利益方資源得到最優化配置，從而起到推動和扶持社區的長期可持續發展。這其中，既要兼顧地方政府財政收入、企業開采利益、地方社區合理收益，還要兼顧資源環境的可持續發展。

該模式的組織結構主要包括三部分：①政府主導式的主體。政府是模式運作的主體和發起者。采取的方式主要有兩種，一種是政府出臺強有力的政策指導，把權力分配給地方社區；另一種是政府牽頭進行資源的整合開發。②模式的運作。運作模式大致的分為兩種，一種是擁有權利的地方社區與企業合作，對資源進行共同開發或社區入股獲得收益；另一種是政府整合開發資源，成立股份制企業和發展相關產業，使得政府、企業和社區等各利益方都能從中得到應有的收益。③扶持對象。以社會經濟整體發展為目標，發展對象既包括地方社區，又包括其它利益方(圖5)。

圖5 政府主導式參與組織圖

4 結論

1)國際上的大多數礦業立法中都對礦業社區的概念有明確界定。而中國僅在學術界有探索性的研究，本文嘗試性的給出了較符合中國實際的社區、礦業社區和社區參與的概念。

2)結合中國礦業實際情況，根據社區參與主體和組織結構的不同，給出了4種礦業社區參與模式，既被動救助式、社區主導式、企業主導式和政府主導式參與模式。并對4種參與模式的內涵、背景、組織結構、運行方式與利益關系進行了較為深入的闡述。

3)國外礦業發達國的礦業社區參與發展較早，擁有較成熟的案例與辦法；而中國礦業社區參與行為起步晚，以至于問題重重。在礦業開發和制定開發方案時，政府、地方和企業可根據實際情況，制定適合自身的礦業社區參與方式，既能保障各方的利益與發展訴求，又能實現穩定長久發展。

[1] Lei.Shen，Tao.Dai and Aaron.James.Gunson.Small-scale mining in China: Assessing recent advances in the policy and Regulatory framework[J].Resources Policy，2009(34):150-157.

[2] J.Hilton.Communities and small-scale mining: An integrated review for development planning.Communities and Small-scale Mining (CASM)，Dec.2005.

[3] 李裕偉.礦山攜手小區—礦業和諧之路[N].中國國土資源報，2007-03-14(03).

[4] 劉權衡.整合資源不能忽略小礦合法權益[N].中國國土資源報，2005-08-18.

[5] 傅鳴珂.資源整合：避免行政強制對合法權益的剝奪[N].中國國土資源報，2006-07-03(06).

[6] 李佩基.小礦整合應與資源規劃整體方案相銜接 [N].中國國土資源報，2006-12-11(07).

[7] 沈鐳， 萬會，等.鼓勵小礦聯合，利用零星資源[N].中國國土資源報，2006-02-28.

[8] 任中平.社區主導型發展與農村基層民主建設--四川嘉陵區CDD項目實施情況的調查與思考[J].政治學研究，2008(6):94-102.