資源民族主義全球狀況評價(2013)

馬 也，陳麗萍，宋國明，何金祥，徐曙光，李 茂，姜 雅，王 威，孫春強，封 寧

(1.國土資源部信息中心，北京 100812；2.國土資源部國土資源戰略研究重點實驗室，北京 100812)

近年，各方對資源民族主義及其趨勢有著不同程度的研判。為更好地分析當前資源民族主義全球狀況，筆者對2012年以來資源民族主義相關事件進行了總結梳理，并對當前資源民族主義全球狀況進行了初步評價。

筆者認為資源民族主義是政治(社會)事件，不會隨著經濟形勢的變化而改變。當前，資源民族主義作為一個可控的風險[1]，總體保持平穩狀態。短期看，一年比一年更嚴重的可能性較小，甚至有可能逐漸萎縮或步入低潮；中長期看，當各國成功通過各個階段的資源發展工作獲得技術專精時，很有可能重新出現資源民族主義[2]。

1 資源民族主義基本定義

目前，國內外對資源民族主義沒有公認定義，各界表述不一。但“控制與管轄”、“排外與利己”、“目的與目標”是各種定義的核心詞匯。例如：劍橋能源協會創始人Joseph A.Stanislaw認為資源民族主義是指國家控制或支配能源資源，以及由此產生的用這一權力為政治目的服務的可能性[3]；澳大利亞學者Jeffrey D.Wilson認為資源民族主義是資源豐富型國家利用對自然資源的法律管轄權來實現其無法通過國際資源開采市場實現的特定的國家發展目標[4]。通過對2012年以來資源民族主義事件表現形式的總結(表1)，得出資源民族主義的基本定義。

表1 2012年以來資源民族主義表現形式總結

基于此，筆者認為資源民族主義是指在修改礦法或調整政策的過程中，通過稅費手段提高國家占有率、清理或重新談判合同和采礦權證，提高國家利益、國有化、增加政府持股和禁止礦物原料出口等手段進一步控制資本，加大本國成分參與度的行為。

2 資源民族主義全球狀況概貌

據不完全統計，2012年以來全球共發生資源民族主義事件50起，參與國家26個[5-6]。

2.1 表現形式

從方式看，最多是通過稅費手段提高國家占有率，發生了26起，占總數的52%；其次是清理合同或采礦權證(或開始重新談判)，發生了8起，占總數的16%；再次是進行國有化和增加政府持股，各發生了6起，各占總數的12%；最后是禁止礦物原料出口，發生了4起，占總數的8%。

從層面看，立法層面13起，占比26%。其中，憲法修正案1起，礦業法7起，稅法4起，外商投資法1起；執法層面37起，占比74%。其中政府參與9起，礦業部和其他部門參與24起，次國家參與4起。

2.2 地域分布

縱觀全球，資源民族主義發生最多是美洲10個(加拿大、墨西哥、阿根廷、巴西、玻利維亞、厄瓜多爾、哥倫比亞、烏拉圭、危地馬拉、海地)，其次是非洲8個(剛果(金)、津巴布韋、坦桑尼亞、贊比亞、肯尼亞、馬里、南非、科特迪瓦)，再次是亞洲6個(菲律賓、蒙古、伊朗、印尼、印度、柬埔寨)，最后是大洋洲1個(澳大利亞)。

3 資源民族主義全球狀況分布特征

資源民族主義全球狀況分布特征主要按照區域和方式兩個部分進行論述。

3.1 按區域劃分

美洲仍是資源民族主義高發區，但也不是鐵板一塊。加拿大低調提高稅費，并認為提高稅費與穩固投資環境可以兼顧；阿根廷等國通過國有化、推出礦業新法案、取消采礦特許權等手段將資源民族主義推向新高度；而智利和秘魯以實際行動反對資源民族主義。

非洲資源民族主義情緒未減，且更集中于幾個國家。津巴布韋、坦桑尼亞、贊比亞、肯尼亞、南非、特科迪瓦等國通過調整股權比例或提高稅費額度進一步強化本國利益，馬里對采礦合同進行了“大清理”，剛果(金)禁止出口未精煉的銅鈷精礦。而塞拉利昂、幾內亞、蘇丹和安哥拉等國多措并舉降低限制條件，努力吸引外資。

亞洲狀態不穩定。菲律賓、蒙古、印尼和印度成為近年的行動先鋒。

大洋洲和歐洲正在發生改變。澳大利亞雖被貝里多貝爾集團評為全球投資最為安全的地方，也開始了資源民族主義行動；俄羅斯開始走上反資源民族主義道路，且已在某些領域有了行動。

3.2 按方式劃分

當前資源民族主義常見的5種表現方式是：通過稅費手段提高國家占有率；清理或重新談判合同和采礦權證，提高國家利益；國有化；增加政府持股；禁止礦物原料出口。

3.2.1 通過稅費手段提高國家占有率

采用該方式的國家有：非洲7個(津巴布韋、贊比亞、肯尼亞、南非、坦桑尼亞、科特迪瓦、剛果(金))，美洲5個(加拿大、巴西、墨西哥、烏拉圭、海地)，亞洲3個(印尼、菲律賓、印度)，大洋洲1個(澳大利亞)。

在通過稅費手段提高國家占有率的26次中，新設立稅費12次，占比46%。新設立稅費種類主要針對利潤增加的部分；將原有稅費提高比率14次，占比54%。其中金額繳費上漲7～15倍，比率繳費的上漲1～2.5倍，上漲的稅費種類有很多(表2)。

3.2.2 清理或重新談判合同和采礦權證，提高國家利益

采用該方式的國家有：美洲4個(巴西、哥倫比亞、厄瓜多爾和玻利維亞)和非洲3個(肯尼亞、坦桑尼亞和馬里)。

3.2.3 國有化

采用該方式的國家有：阿根廷、玻利維亞和厄瓜多爾，其中被國有化國家主要是西班牙(3次)、瑞士(1次)、美國(1次)，被國有化企業主要是石油、航空、電力、礦業公司(表3)。

表2 資源民族主義中通過稅費手段提高國有占有率情況

表3 資源民族主義中國有化情況

3.2.4 增加政府持股

采用該方式的國家有：危地馬拉、津巴布韋、剛果(金)、印尼，其中政府可持有新開采項目股權有從35%到51%不等。

3.2.5 禁止礦物原料出口

采用該方式的國家有：印尼、剛果(金)、印度和柬埔寨。

4 反方向的一些事情

2013年南非國際礦業大會，很多專家學者都將“資源民族主義”和“地緣政治”作為全球礦業發展的主要障礙，呼吁政府與企業要加強溝通，以便更好地合作。尤其是南非礦產資源部部長公開表示：“南非政府已經充分認識到，私人投資和公共投資都應該有回報，這兩者是相互依存的?！盵7]可見，資源民族主義反方向的一些事情更值得關注。

4.1 反資源民族主義派

智利政府宣布，將對國內鋰礦實行私有化管理[8]。秘魯擬簡化投資程序，以避免由于規定繁瑣而導致項目延期。

4.2 已有反資源民族主義作為

俄羅斯自然資源部正在起草一份法案，以促進外企在俄開采黃金、鉑族黃金和鉆石資源。根據法案草稿，外企在俄開采黃金上限放寬至250t，是2008年設定的50t上限的五倍[9]。

塞拉利昂擬削減黃金稅，計劃將單獨開采的黃金出口稅由目前的5%減少到3%，以遏制走私，促進出口。該國曾將鉆石的單獨開采稅從6.5%降至3%[10]。

安哥拉促進礦業發展的第一步是于2011年9月通過新的礦業法案，該法案于當年年底生效，并覆蓋除油氣以外所有礦業活動。新礦業法頒布前，該國采礦項目均由國家控股，目前，國企只需在采礦項目中擁有不低于10%的股權即可。同時，2012年11月頒布的礦產法令規定把礦產稅由原來的35%降低到25%[11]。

4.3 資源民族主義狀態左右搖擺

蒙古近來頻繁調整政策，使得資源民族主義情緒隨著外商投資而變得忽冷忽熱。2013年11月2日蒙古國經濟發展部副部長在中國國際礦業大會上指出：“新《投資法》已生效，并將繼續修訂完善該國礦業法?！毙路ㄖ幸皇且幎ㄍ顿Y達到一定額度后，可以簽訂一個5～10年的穩定稅收優惠政策期限；二是規定投資法需要2/3的議員同意才能修改，要達到這個比例是有一定難度的，也就意味著蒙古國的投資環境在未來幾年中是比較穩定的。同時，新法規定外企投資控股超過33%僅需經濟發展部批準即可[12]。

5 結論

綜上所述，當前資源民族主義全球狀況總體穩定，主要參與國和參與方式基本沒有改變。然而，資源民族主義在外商礦業投資安全度層面的表現開始凸現。研究發現，全球54%的國家有針對外資的行業政策且有較多領域不允許外商介入；46%的國家不允許外商持有多數股份；34%的國家有政府直接參與和控制行為；21%的國家對在當地冶煉加工有規定；28%的國家不允許原礦石出口；57%的國家對外籍雇員限制相對嚴格；37%的國家利潤匯回不自由。

未來，資源民族主義全球形勢將向兩個方面發展：一方面，各國會在修改礦法或調整政策過程中，繼續通過稅費手段提高國家占有率等表現形式，排斥外國資本控制，加大本國成分參與；另一方面，各國會在外商礦業投資準入、經營和準出過程中，逐步強化對外商礦業投資的全流程管理，實現一手盡可能擴大投資自由度，一手提高境外資源利用綜治能力。

[1] 安永全球采礦和金融行業中心.采礦及金屬行業面臨的業務風險[EB/OL].北京：安永會計師事務所，2013[2013.11.14].http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Business_risks_facing_mining_and_metals_2012_2013_Chinese/MYMFILE/Metal_Mining_paper_3Sept2012_chi.pdf.

[2] 德勤全球礦業研究中心.2013年石油與天然氣現狀盤點[EB/OL].北京：德勤會計師事務所，2013[2013.11.14].http://www.deloitte.com/assets/Dcom-China/Local%20Assets/Documents/Industries/Energy%20and%20resources/cn(zh-cn)_er_ogrealitycheck2013_140613.pdf.

[3] 約瑟夫·斯坦尼斯勞.能源博弈與互依共存[J].國際石油經濟，2008(10)：19-20.

[4] 杰夫瑞·威爾遜.資源民族主義或自由主義？解析澳大利亞對中國礦業投資的態度[J].經濟資料譯叢，2013(1)：66-67.

[5] 葉錦華，陳正，蔣崢.境外礦產資源勘查開發簡訊[EB/OL].北京：中國地質調查局發展研究中心，http://www.drc.cgs.gov.cn/maga/jingwai/index.htm.

[6] 國土資源部信息中心，等.世界主要國家礦產資源勘查投資指南系列報告2011/2012/2013[R].

[7] 李學華.觸摸非洲礦業發展的脈搏[EB/OL].北京：中國日報網，2013[2013.11.21].http://www.chinadaily.com.cn/hqsj/hqlw/2013-02-19/content_8288624.html

[8] 維克多·法里內利.智利鋰礦私有化建議的影響 [EB/OL].圣地亞哥：lo-de-alla.org，2013[2013.11.21].http://lo-de-alla.org/2012/08/chile-proposed-privatization-of-lithium-mining-generates-political-economic-and-social-conflicts/

[9] RJ·威爾科克斯.俄羅斯與黃金[EB/OL].莫斯科：黃金礦業，2013[2013.11.21].http://goldminersreport.com/library/from-russia-with-gold/

[10] 塞拉利昂可能削減黃金稅以遏制走私[EB/OL].新德里：Bullion street，2013[2013.11.21].http://www.bullionstreet.com/news/sierra-leone-may-cut-gold-tax-to-curb-smuggling/2596

[11] 畢馬威全球礦業研究中心.安哥拉財政指南[EB/OL].北京：畢馬威會計師事務所，2013[2013.11.21].http://www.kpmg.com/Africa/en/KPMG-in-Africa/Documents/Fiscal%20Guide_Angola.pdf

[12] 程秀娟.蒙古國投資新政利好礦業“回春”[N].中國國土資源報，2013-11-04.