德國配電網所有制的糾結與反復

_王乾坤

德國人很務實，他們在不斷地比較和選擇。要真正贏得市場，讓消費者滿意，恐怕“效率”和“服務質量”才是王道。

德國是歐洲第一大、世界第四大經濟體，自然也是電力消費大國。事實上，盡管德國是發達資本主義國家，電力工業已經較為成熟，但其電網體制一直處于變革與探索過程中。近期，德國部分城市興起了一股將市政電網收歸公有的浪潮，這究竟是一股什么樣的浪潮？其背后的推動力是什么？是否代表著某種趨勢？

四大能源集團的絕對優勢

要與世界其他國家的國有企業私有化相比，德國一向被認為是在這條路上走得最遠的國家。上世紀90年代是德國私有化的一個激進年代。1998年，德國通過新的《能源經濟法》，開始電力市場改革。改革以后，德國輸電網分別由巴登-符騰堡能源（EnBW）、萊茵-威斯特法倫（RWE）、意昂（E.ON）和大瀑布（Vattenfall）四大能源集團擁有，每個集團同時擁有發電、配電和供電業務。

德國發電市場完全放開，投資主體多元化，但四大能源集團占有54%的裝機容量和71%的發電量。從所有制看，雖然四大能源集團均為私營企業，但政府在EnBW、RWE和Vattenfall中均占有一定比例的股份，只有E.ON完全是私有股份。

按照歐盟電力市場化改革要求，E.ON將其輸電網出售給了荷蘭電網運營商TenneT，Vattenfall將旗下的50Hertz輸電公司出售給了比利時輸電網運營商Elia。原屬RWE的輸電網運營商Amprion按照獨立輸電系統運營商的模式進行了改革，并將大部分股份對外出售，原母公司僅保留25.1%的少數股權。TransnetBW是EnBW的子公司，巴登-符騰堡州通過回購股份方式取得控股權。

德國共有近900家配電網公司，其中近800家服務客戶少于10個，前20家公司所占市場份額達到55%。四大能源集團所屬的配電網公司占到總數的75%左右，可以說，德國城市配電網大部分為私營企業甚至國外企業所有。而城市配電網實行特許經營，市政府公開對外招標，中標者可獲得配電網20年特許經營權。上一輪特許權招標是在上世紀90年代，即將到期。

城市電網公有化浪潮

在上世紀90年代的私有化浪潮中，很多城市都將特許權經營合同給予了私營企業或者國外企業。2011～2015年，德國約有1000個電力、燃氣和供熱特許權經營合同到期，新一輪電網特許經營權也將公開招標。在此背景下，一些城市掀起了“重新國有化”（德語：Rekommunalisierung）運動，正在以全民公投的形式，推動市政府成立公有制的市政電力公司（Stadtwerke），參與即將開始的新一輪特許權經營招標。斯圖加特、康斯坦茨、圖靈根等城市電網已經實現國有化，近期，漢堡、柏林兩個城市的“電網公有化”公投最引人注意。

漢堡市決定競標城市電網特許經營權。為了增加財政收入，漢堡市對很多公共業務都進行了私有化，出售了很多資產。2001年，漢堡市政府根據公共事業企業的重要性程度，將企業分為四個類別。對于第一類企業，市政府必須絕對控股；對于第四類企業，市政府必須完全退出；對于第二類企業，政府持股25%～50%；對于第三類企業，政府持股25%以下。

對于漢堡電網，德國社會民主黨要求至少25.1%的股份為國有，而基民盟和綠黨認為收歸公有在財務上是可行的，建議100%控股，至少要絕對控股。2012年4月，漢堡市政府批準收購燃氣網（E.ON）、熱力網（Vattenfall）、配電網（Vattenfall）各25.1%的股份，政府為此支付了5.435億歐元，每年可以分到的紅利為收購價的4%。

但是，民眾并未止于25.1%的股權，在收集到11.6萬個簽名之后，關于將漢堡電網收歸國有的建議正式形成了全民公投的提案。2013年9月22日，在舉行2013年聯邦議會選舉的同時，漢堡舉行了全民公投，50.9%的市民支持政府100%回購電力和燃氣配網。在2014年重新招標特許經營權的時候，市政府將參與競標，對手將是Vattenfall和E.ON。

柏林市“收歸公有”的公投未獲通過。柏林電網目前由Vattenfall的子公司——柏林電網公司經營管理，特許經營權合同至2014年年底到期。按照相關法律，2014年3月底前，有意向競標柏林電網特許經營權的公司需要提交申請，7月份組織評審，議會將在秋天最終決定下一個柏林電網特許經營權的歸屬（獲得柏林電網20年特許經營權）。目前，柏林電網公司盈利狀況良好，2012年電網業務稅前利潤達到7000萬～8000萬歐元。

在供水業務“收歸國有”的同時，柏林也試圖將電網業務“收歸國有”。據《柏林日報》開展的一項民調顯示，62%的柏林市民同意將柏林電網重新收歸公有。在受訪的1005人中，55%的人認為柏林電網在收歸公有后，能夠比Vattenfall更好、更可靠地供應電力，50%的人認為收歸國有后，電價會更便宜些。

2013年6月，柏林電網公有化的提議獲得了形成全民公投提議所需要的簽名數量。10月，就在舉行全民公投的幾天前，柏林議會決定在柏林供水公司下成立市政公用事業公司。11月3日，柏林市舉行了能源供應“收歸公有”的全民公投，但沒有獲得公投通過所需要的票數，贊成票數僅占24.1%，而公投通過至少需要達到25%的得票率。因此，柏林電網公有化計劃就此擱淺。

誰在推動電網公有

德國社會有觀點認為，在“市場或國家”這個問題上，國家越是向后退，在其合法性上的爭論也就越大。他們可能會問，為什么國家征收了這么多的稅費，而真正要做的事情卻越來越少呢？越來越多的市民都在呼吁，不應再繼續“國退民進”。特別在能源銷售與生產領域，國家應該承擔更加強大的角色，重新“收歸公有”成為當下的熱點詞匯，這一觀點的擁護者已經不局限于德國左翼陣營。

越來越多的人開始意識到，對公共福利十分重要的企業，掌控權必須掌握在全體市民手中。同時，民眾越來越要求公開透明和參與權，四分之三的柏林人更希望他們的電力重新由國家提供。

當初對配電網進行私有化，目的就是為了提高效率，降低電價，實現更高品質、更有針對性的電力供應服務，但愿景并沒有實現。據福布斯網站報道，面向歐洲23國首都的一項統計顯示，德國首都柏林的稅后電價為全歐最高。作為私營企業，私有電網公司的一切經營行為都是以營利為目的，而且其收益是得到保障的，基本上可以說是“旱澇保收”，因此德國能源轉型的成本以電價附加的形式最終全部轉嫁給了電力客戶。在部分德國人看來，如果想長期保持電價穩定，將電網重新公有化或許是一個選擇。

特許經營權到期使得“國有化”浪潮具備了“天時”，而私營配電網企業想要出售資產則是“人和”。畢馬威咨詢公司認為，德國城市電網國有化這一趨勢在本質上并不是由政治因素所驅動，在很大程度上是因為私人投資者當前有出售資產的愿望。他們之所以想出售電力資產，是因為相對于其他一些國家來說，德國對電力和燃氣管網的監管導致電網和輸氣管網資產收益率不高。此外，收歸國有所需資金的銀行信貸利息很低，這使得收購具有經濟可行性。只要運營不出現虧損，就可以通過股息為收購融資，這樣在收購配電網資產的初期，不會對政府造成財務上的負擔。

為回購柏林電網，柏林市政府需要支付20億歐元，而目前柏林負債約620億歐元，每年需要向銀行支付20多億歐元。柏林的大學、醫院、警察署等都需要大量投入，而興建大型機場的決定又將大大增加市政府的財政壓力，柏林已經沒有能力承受更多債務。如果電網回購成功，城鐵、燃氣管網等收歸國有可能會被提上議事日程，這些需要花費至少50億歐元，柏林將永遠成為德國負債最高的城市。

此外，不少人懷疑公有制企業運營電網的能力。對于柏林市民來講，他們只關心柏林電網的供電可靠性，在意是否得到優質的電力服務。相反，由于缺乏足夠經驗、缺少有能力的工作團隊，以及投資能力不足，公有制的市政電力公司運營電網的能力或許還比不上大瀑布公司。

國有化真的成為德國配電網發展趨勢了嗎？答案是“是也不是”。說是，是因為自2007年以來，已經大約有200個電網特許經營權合同由私人企業轉為公有企業，而沒有任何一個變為私人所有；說不是，是因為相對于15000個特許經營權合同來說，這個數字并不大，甚至很小。這些年來，德國配電網所有制如此糾結、反復，歸根到底是因為德國人也很務實，他們在不斷地比較和選擇。要真正贏得市場，讓消費者滿意，恐怕“效率”和“服務質量”才是王道。