國有企業財務管理監督體制研究

劉麗娜+丁宇

摘 要：國有企業財務管理監督體制建設，是國有企業真正實現政企分開和國有資產保值增值的重要保證。文章回顧了我國國有企業財務管理監督體制的歷史沿革和現狀，分析了國有企業財務監督體制存在的問題并剖析了問題形成的原因。從強化基礎性監管、經常性財務監管、階段性監督、構建監管與考評互動的業績考核良性機制、加強日常經營活動、會計信息和重大事項的監管等方面，構建了國有企業財務管理監督體制建設體系。

關鍵詞：國有企業 財務管理 監督體制

中圖分類號：F234.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）02-091-02

我國國有企業的治理與改革已經進行30余年。但是從實際運行過程看，與現代企業制度仍然存在差距，歸結到一點就是嚴格意義上的政企分開仍然未真正實現，體現在國有企業財務管理監督方面就是國有資產所有者和經營者權責利關系沒有理順，加強國有資產的財務監督，完善財務監督體制的任務還沒有完成。因此，深入研究和完善國有企業財務管理監督體制，是國有企業持續健康發展和國有資產保值增值的重要保證。

一、我國現行的國有企業財務管理監督體制

傳統計劃經濟體制下的我國國有企業不具有獨立經營者的地位，企業產供銷等財務活動都在國家的直接控制之下，這也使得企業適應市場經濟的活動和活力受到限制。從上世紀80年代初期開始的國有資產管理改革至今，我國國有企業國有資產管理體制也逐漸形成了自身的特點。主要是以下幾個方面：（1）賦予經營管理者更多的管理權限，不過多地干涉企業日常的經營；（2）建立對經營管理層激勵約束制度。國有資產管理體制不斷完善的同時，我國國有企業財務監督體制也在不斷完善，目前已經基本形成了以維護國有資本權益為主的外部財務監督體制。這種體制的特點表現在：（1）國資委作為企業國有資本代表；（2）建立了較為系統的財務監督法規、條例和制度；（3）形成了政府各個職能部門如審計部門、財政部門、證監會、監察部門等對國有企業的財務監督分工制度和企業內部相互制衡的監督體制；（4）形成了外部財務監督運行程序和運行方式，并建立了一套對國有企業財務考核考評指標體系。

二、我國國有企業財務監督體制存在的問題

目前，國有企業外部財務監督與內部制衡的監督體制已經形成。但是在運行中財務監督體制仍然存在很多問題。表現在以下方面：

一是缺乏對企業經營管理者內部重大財務決策的行業有效監督。實際操作中，國有企業內部的重大財務決策，如投資、貸款、對外擔保、企業并購或重組等重大決策，董事會討論決定就可以實施。討論過程中，監事會由于缺乏投票權，故而起到的是事后監督作用。事實證明，這種監督作用所起到效果很有限。

二是缺乏對國有企業經營管理高層個人經濟狀況的監督。由于現行財務監督體制對國有企業經營管理層的職務消費或公款消費缺乏明確規定，企業實際經營管理運行中資金大量流向企業經營管理層的畸形消費而缺乏有效的監督。另外，目前財務監督體制對經營管理層侵吞國有資產、謀取個人利益的監督非常薄弱，往往事后監督檢查時發現后果已經形成。此外，國有企業經營管理層利用國有資產作為行賄的手段、逃避財務監督的手段比較隱秘，如贈送原始股票或者私建小金庫等，使得外部財務監督的作用大打折扣。

三是缺乏對國有企業虛假會計信息、隱瞞財務信息的監督。由于國有企業委托人和代理人之間存在著信息不對稱等原因，一些企業采取關聯交易虛增利潤手段編制虛假會計信息，造成國有資本大量流失。對于這種狀況，目前的國有企業財務管理監督體制往往只能通過事后審計發現，而無法實現事前控制。

四是中介財務監督機構沒有盡到應負的責任。作為社會中介機構的會計師事務所承擔國有控股上市公司的財務報告審查，一些會計師事務所出具的年度財務報告審計鑒證嚴重失真。另外，會計師事務所通過與相關職能部門的公關“尋租”獲得的業務收入遠高于通過提高審計質量取得的業務收入，因此會計師事務所之間的不正當競爭嚴重，對披露國有企業違反規定的財務收支行為缺乏主動性意愿。

五是監督機構專職人員，如非上市的國有企業中的總會計師和國有控股上市公司的財務總監等，其在監督體制中的地位是歸屬董事會管理還是由政府主管部門指派規定不明確，這對企業整體財務監督體制的設置影響較大。其次，內部審計機構在監督體制中的地位也存在著相似的問題，直接影響到了財務監督的效率和作用。最后是現行的財務監督體制中，財務人員既要維持正常的財務運行，負責日常財務事項處理，又要代表有關部門對所在企業財務收支行為進行監督。這種身兼“運動員”和“裁判員”的多樣化身份，帶來了企業財務人員內部監督往往流于形式的問題。

以新疆金昆侖礦業有限責任公司為例，2009年10月新疆金昆侖礦業有限責任公司由寶鋼集團八鋼公司、新疆地礦局下屬的新疆寶地礦業公司、巴州天山地質礦業公司共同出資組建成立。為了防止企業出現國有資產流失、財務監督弱化，會計信息失真等問題，該企業先后進行了財務管理制度改革，運用了會計委派制等制度。雖然會計委派制在一定程度上防止了國有資產流失，強化了會計監督，提高了財務信息的準確性。但實踐證明，會計委派制只是一種治標方法，在企業現有的內部監督體制運行環境下其效果大打了折扣；此外，該企業屬寶鋼集團八鋼公司下屬的分公司，財務人員應由集團公司指派管理，但目前都是由公司自行管理，而公司的財務又是集中管理。這就造成了實際運作中財務人員無法對企業的經營決策給出合理建議的局面。

三、國有企業財務監督體制問題形成的因素分析

以上問題是由多種因素影響形成的，重要的因素有以下幾個方面：（1）國有企業財務管理監督機制物質激勵不足。目前國有企業的激勵仍以傳統的行政晉升和授予榮譽稱號等精神激勵為主，物質激勵沒有得到很好的采用，這樣的結果不符合企業市場化的本質，同時也使得企業財務人員的業務活動缺乏經濟效率。（2）國有企業財務運行機制即財務活動運行過程中各種因素相互作用、相互制約的關系。目前國有企業財務運行機制受到計劃經濟財務管理模式的影響，運行機制方面尚有不完善之處。如目前國有企業預算還是按照自上而下流程執行，而這種流程和方式顯然已經不適合當前競爭激烈和變化的市場。再如國有企業的財務決策權還是掌握在政府相關主管部門手中，這使得政府與企業之間權利不清，責任不明，事實證明這種企業和政府共同控制的決策機制與市場經濟發展的要求是不契合的。（3）國有企業財務控制機制不健全的影響。當前國有企業按照法律規定，政府的主管部門掌握企業關鍵管理人員的人事任免權，同時也就掌握了企業重大經營和財務決策控制權，而采取委托—代理形式的產權制度又使得政府不擁有企業的所有權，也不承擔企業的經營風險，企業的實際控制權被轉移到企業經營者手中，這也說明了國有公司財務管理控制機制不健全。（4）國家監督政策及執行還存在不足，使得監督機制實際運行方面效果較差。從目前看，很多國有企業尚未按照市場規則形成國有控股經營管理者的委托—代理關系。按照當前國家所有，分級管理的委托模式進行委托代理，導致委托環節和層次過多，使得不對稱的信息更易發生扭曲。財務信息在委托過程中被各層級代理人按照符合自身利益的方式重新解讀，致使財務監督機制在執行中往往流于形式。endprint

以上的因素內在地影響了國有企業財務監督體制，其在實際中的表現形式有以下幾點：（1）缺少真正代表國家投資人利益的財務監督機構和人員。從監事會制度看，監事會或者外部監督人員雖由國資委選派，但是其個人的薪酬、福利等均由其任職的企業承擔。因此很難保證這些專業人員能真正代表國家所有者行使監督權。從治理結構的角度看，董事會成員的自身利益與國家所有者的利益存在差異，這種差異必然限制其代表國家所有者實行監督的愿望，很難實現對國有資產權益負責。另外，這些人員即使想真正起到監督作用，但是由于缺少專業財務知識的背景，使得進行財務監督成為不可能實現的任務。（2）董事會和監事會主要成員個人利益和政治前途與企業經營業績掛鉤，追求個人利益的考量促使企業往往在財務報表方面制造虛假財務信息，這使得企業財務年度報告審計委托制度的設計效果往往落空。（3）錯綜復雜的人際關系網往往影響財務監督制度的實施、違規財務事項以及相關人員的處理。加上人員素質參差不齊，個人的業務能力、政治素養和對待個人利益的態度等都決定了企業財務決策執行的不同效果。例如在財務監督方面，缺少監督所需必要財務知識的人員往往占據著關鍵的財務崗位，個別財務監督人員甚至會以手中的監督權謀取個人利益。這些都將在一定程度上影響財務監督作用的發揮。

四、國有企業財務管理監督體制建設體系研究

針對國有企業財務管理監督體制存在的問題和形成原因的剖析，可以從以下幾個方面構建國有企業財務管理監督體制建設體系。

1.理順法人治理結構，強化基礎性監管。法人治理結構中所有者、董事會、監事會、經理層人員職務不能兼容；董事會下設財務委員會，確保董事會有能力進行財務監督；董事會成員應當包括社會化獨立董事和專業化的執行董事，保證董事會代表公司管理公司財務和經營。

2.強化經常性財務監管。主要從以下幾個方面進行財務監管。一是通過授權控制，對容易造成損失和資產流失的重要項目做出明確規定，規范日常財務活動的規范運作。二是通過資本預算強化對各責任單位經營管理業績進行考核評價，確保經營管理和獎罰有一定的依據性。三是通過國資委向大型國有企業派駐監管代表，參與企業重大經營決策，加強控制。四是通過各級審計機構和企業內部審計，稽查和評價內部控制制度并加以完善。

3.強化階段性監督。通過構建績效考核平臺的形式，與企業的績效管理考核融合，最大限度地實現和保障國有資產的利益。

4.強化業績考核體系，構建監管與考評互動的良性機制。在考核業績時，可以綜合考核財務信息和非財務信息。財務信息重點考核傳統財務指標和現金流量指標。非財務信息指標方面，主要考察評估企業團隊合作意識、創新能力與持續發展能力等。同時完善企業業績考核指標體系和流程，將業績目標層層分解，實現個人績效與組織績效有機結合。最終實現經營者激勵與約束相結合，短期與長期一體化的薪酬框架，從而減輕財務管理監督的壓力。

從完善國有企業財務管理監督體制來看，可以從日常經營監管、會計信息監管、重大事項監管等幾個方面形成國有企業財務管理監督重點體系：（1）加強對采購、生產、銷售、實物與貨幣資金等日常經營活動的財務監督。（2）加強對基本會計報表，會計政策、會計估計變更和會計差錯更正、非貨幣性交易、關聯方交易、合并會計報表等會計信息的財務監管。（3）加強對投資活動、項目實施環節、項目管理環節等重大事項的財務監管。

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（作者單位：寶鋼集團新疆八一鋼鐵有限公司財務部 新疆烏魯木齊 830052；新疆農業大學經濟與貿易學院 新疆烏魯木齊 830052）

（責編：若佳）endprint