云南邊境地區小城鎮發展研究

●劉媛

云南邊境地區小城鎮發展研究

●劉媛

小城鎮是農村一定區域范圍內的政治、經濟和文化中心，體現著農村經濟、社會文化、農村面貌、農民生活乃至農村文明的總體水平。探索邊疆地區小城鎮發展，有利于云南邊疆地區集中發展小城鎮經濟，轉移農村人口，實現小城鎮自身經濟、社會的繁榮，增加農村居民和城鎮居民收入。

邊境地區 小城鎮 發展 研究

城鎮出現在大約一萬年前，最早的城鎮只有少量居民。法國地理學家菲利普潘什梅爾認為城鎮是一個很難下定義的現實①。隨著生產力的發展，城鎮人口越來越多，規模越來越大，功能越來越完善，最先進的思想文化、最先進的科學技術總是產生在城市里，而與人類文明相悖的社會問題也總是最先產生在城市里。國務院在1980年批轉《全國城市規劃工作會議紀要》中，制定了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”的方針，對小城鎮的研究便引起了理論界的廣泛關注。1984年，費孝通教授以社會學家的責任感和洞察力，提出了“小城鎮，大問題”等發展小城鎮建設的觀點，從此之后，對小城鎮的研究工作逐步展開。

小城鎮不僅是“三農”工作的物質載體，還是農村精神文明建設的示范點，直接體現著農村經濟、農村面貌、農民生活乃至農村文明的總體水平，為此，自黨中央1998年提出“小城鎮，大戰略”以來，為發展小城鎮作出了一系列的戰略部署。加快云南邊疆地區小城鎮發展，一定要從實際出發，有利于集中發展小城鎮經濟，轉移農村人口；有利于實現小城鎮自身經濟、社會的繁榮，增加農村居民和城鎮的居民收入。

一、城市、城鎮、小城鎮的涵義

1.城市與城鎮概念。相對農村而言，城市人口較密集且有相對永久性的大型聚集地。城的最初含義是由國家建造的規模較大的防御設施，中外學者對城市的本質進行了多方面、多層次的研究。社會學家從居民的行為和結構去定義，得出：城市是占據某一特定地區的人口群體，擁有一套技術設施和機構、行政管理體系，以及自身有別于其他結構的組織形式②。經濟學家從經濟活動和結構去研究，得出：城鎮是一個坐落在有限空間地區內的各種經濟市場（住房、勞動力、土地、運輸等等）相互交織在一起的網狀系統③。在我國，國家批準設市的城鎮叫城市，沒有批準設市但批準為建制鎮的城鎮是鎮，沒有批準為建制鎮的鄉政府所在地為集鎮。國務院頒布的《集鎮和村莊規劃建設管理條例》規定:“集鎮是鄉、民族鄉人民政府所在地和經縣人民政府在確認由集市發展而成的作為農村一定區域經濟、文化和生活服務中心的非建制鎮。”

2.小城鎮概念。小城鎮是一項復雜、綜合性的系統工程，也是一項處于創新和不斷探索中的工作，因而要研究和探索的問題很多，多數國家以人口數量作為確定城鎮的標準，小城鎮屬于城鎮序列的最低層次。在我國小城鎮是指區別于城市和農村村莊的，具有一定規模、主要從事非農產業活動的人口聚居的社區。它包括建制鎮和農村集鎮，同時也包括一部分小城市。小城鎮是農村一定區域范圍內的政治、經濟和文化中心；主要是非農產業勞動者的聚居地，也是工業品和農副產品的商品交換場所，是部分農副產品加工基地和農用生產資料供應中心，鄉鎮企業相對較集中；具有一定的社會服務和城市基礎設施，同時又保存著一些農村的自然和社會環境，且在社會化程度以及人口密集、經濟效益等方面與大中城市有很大的差異，是城市之尾，農村之首。

二、城市和城鎮劃分指標

城市規模是指人口、產業和市政設施等要素在一定地域聚集規模的大小。由于人口數量在發生變化，城市用地、市政設施的規模和經濟規模也發生變化。因此，可以用城市人口規模來代表城市規模。城市人口是指建成區的人口，或市區和郊區的非農業人口。城市群的人口與經濟活動必須滿足系統學、經濟學、社會學和生態學意義上的定性標準，只有滿足了這些標準，或者說超越了臨界尺度才行④。人口密度、經濟密度、資本密度、消費密度是城市群中非常重要的，臨界尺度是：人口密度1500人/平方公里、經濟密度1000萬元人民幣/平方公里、資本密度7500萬元人民幣/平方公里、消費密度5000萬元人民幣/平方公里等④。

1.國外設立標準。世界各國按照城市人口規模對城市分類的標準不同，這主要與該國的人口總數有關。例如，在日本，10萬人以下的為小城市，10～50萬人的為中等城市，50萬人以上的為大城市。在美國，1～2.5萬人和0.25～1萬人分別為市鎮和小市鎮，2.5～10萬人為小城市，10～50萬人為中等城市，50萬以上的城市為大城市。從我國情況看，按非農業人口規模把城市分為5個等級，不足20萬人的為小城市，20～50萬人為中等城市，50～100萬人為大城市，100～200萬人為特大城市，200萬人以上的為超大城市。

2.中國建制鎮的設立標準。根據我國《城市規劃法》規定，經國務院1993年批準試行，滿足以下條件的可以設立建制鎮?？側丝谠?萬人以上的鄉、鄉政府駐地非農人口占全鄉總人口10%以上的居民點;或凡縣級地方國家機關所在地總人口在2萬人以下的鄉、鄉政府駐地非農人口超過2000人的居民點；或少數民族地區，人口稀少的邊遠地區、邊境口岸、小港口、風景旅游區、山區和小型工礦區等地，非農人口雖不足2000人，但有必要設置鎮的地區，均可設置建制鎮。

三、發展邊疆地區小城鎮的指導思想和發展重點

要加快云南的邊疆地區小城鎮經濟發展，一定要從實際情況出發，有利于集中發展小城鎮經濟，轉移農村人口；有利于保護和節約耕地，實現緩解人多地少的矛盾，推動形成城鄉經濟一體化的新格局，保持社會經濟的可持續發展；有利于加速小城鎮自身經濟的繁榮，增加農村居民和城鎮居民收入。

1.發展思路。以科學發展觀統領邊疆地區小城鎮發展全局，堅持“小城鎮、大戰略”和工業反哺農業、城市支持農村及“多予、少取、放活”的方針，抓住西部大開發的歷史機遇，進一步解放思想和改革創新，實施非均衡、多樣化、擇優發展戰略，科學規劃，調整和優化城鎮體系；突出重點，增強特色，強化功能，形成合力的產業布局和以綠色經濟為主題的小城鎮經濟格局；發揮潛力、提高資源配置效率，走集約型的城鎮化道路；與云南經濟發展水平和市場發育程度相適應，創新體制，依靠市場機制推進城鎮化，逐步形成邊疆地區小城鎮經濟發展的體制和政策環境；增強可持續發展能力，促進邊疆地區小城鎮經濟與生態、資源、環境的協調發展。

2.基本原則。要以市場為導向，開發市場前景廣闊、技術含量高、經濟效益好、市場競爭力強的產業和產品，培育產品市場、人才市場、技術市場、信息市場和資金市場，開拓國內外市場。要營造良好的市場環境，鼓勵多種所有制企業平等競爭，實行一視同仁的國民待遇。

要適應國內外市場競爭的要求，以結構調整為主線，以建立各自的支柱產業、主導產業為支撐，發展特色經濟。已經形成的支柱產業和優勢產業要不斷通過觀念創新、技術創新和機制創新改造提升，要加快發展新型的產業。

發展邊疆地區小城鎮經濟，推進城鎮化，既不能削弱農業的基礎地位，更不能違背農民意愿。既要促進人口向中小城鎮有序轉移，又要引導城鎮密集區有序發展。要形成產業，企業發展與城區建設配套，產業、產品開發與技術研發體系和市場建設配套的產業化經營格局，經濟布局和人居環境，社會事業設施配套協調的發展格局。

3.發展重點。從云南邊疆地區小城鎮規模小，大多數功能定位和產業分工不明確，產業基礎差，市場管理滯后，城鎮集聚效能不足，輻射半徑小的實際情況，邊疆地區小城鎮經濟發展應實施非均衡、多樣化、擇優發展戰略，走出具有云南特色的邊疆地區小城鎮經濟發展道路；擇優重點扶持邊疆地區縣城及一定數量的、規模較大的、綜合條件較好的中心鎮（重點鎮），只有緊緊地抓住中心鎮（重點鎮），帶動一般鎮，才能有效地擴大規模，提高層次，發揮功能，通過中心鎮（重點鎮）規模擴張和輻射推動邊疆地區的農村城鎮化。

邊疆地區小城鎮的分布同樣分中心鎮、建制鎮和鄉集鎮三個層面。按照現城鎮化的目標要求，根據中心鎮的輻射能力和帶動能力的半徑確定一般建制鎮?？梢钥紤]每3～5萬人左右的區域范圍內設置一個建制鎮、使其人口能夠聚集到1萬人以上；每20萬人左右的區域范圍內設立一個中心鎮，使其鎮區人口能聚集到3～5萬人；

從云南的邊疆地區小城鎮發展的情況看，邊疆地區每個縣城設1～2個中心鎮，原則上建設在有條件的縣政府所在地，鎮區人口規模應在3萬人以上，同時根據條件建立若干一般建制鎮，鎮區人口應在1萬人左右。比較而言，中心鎮的集聚效優于一般建制鎮，表現為能夠更多地容納和促進非農產業，尤其是第三產業的發展。同時，充分利用并完善公益性基礎設施，邊疆地區小城鎮的發展重點應是縣城和中心鎮，中心鎮的進一步將成為小城市，從長遠看，在政策上就應當推動建制鎮向小城市發展，推動有條件的小城市向中等城市發展，這樣，可以有效緩解邊疆地區中等城市偏少的矛盾。在明確邊疆地區小城鎮發展總體目標和布局后，對小城鎮的發展重點也應明確。在云南邊疆地區經濟發展水平還比較低的情況下，邊疆地區小城鎮經濟發展不能不顧客觀條件，而要根據各方面條件，分期分批建設小城鎮，力爭建設一批就成功一批。在今后的5～10年，邊疆地區小城鎮的建設重點應當放在縣級城市和中心鎮，各地區應當根據自己的優勢和特色，以點帶面，突出重點，選準小城鎮經濟發展的主攻方向，努力形成一批在農村經濟改革與發展中走在前列的規模適中、布局合理、設施配套、功能齊全、經濟繁榮、環境優美的工礦主導型、邊貿交易型、商貿流通型、農村特色型、交通依托型和旅游開發型等各具產業特色的小城鎮，不斷提高邊疆地區城鎮化水平。

四、邊疆地區小城鎮發展形成的主要模式

云南堅持從實際出發，尊重自然規律、經濟規律和社會發展規律，充分考慮區域特點、地方特點、民族特點，以及利用云南良好的生態環境和自然稟賦這一寶貴的發展條件。

1.特色農業帶動型。圍繞建設云南的綠色經濟強省的戰略目標，根據市場需求調整結構，不斷開發、運用新技術、新品種，培育主導產業和龍頭產業，圍繞城鎮發展農產品加工業，帶動服務業、商貿業，使農民通過各種形式與龍頭企業形成貿工農利益共同體，從單純的原料生產者變為一個完整的產業參與者，進入城鎮開辟了新的就業空間，為城鎮發展帶來了人口的集聚效應。同時，在改造、提升糧、煙、糖、茶、膠、林、畜中，在大力培植天然藥物、花卉及綠化園藝、綠色食品、香料、生物農藥等新興產業中，基地建設與城鎮建設進行了較好的結合，做好了加工、商貿、倉儲等的布局規劃，從而形成集散、加工、批發、運銷的特色城鎮。這是符合云南邊疆地區實際發展小城鎮經濟的一條主要途徑。

2.旅游觀光推動型。這一模式在云南邊疆地區小城鎮發展中具有突出的優勢。景洪和德宏的中心鎮，西雙版納勐侖鎮、打洛鎮、勐罕、一條街等，是靠發展新型的旅游業，正在崛起的旅游觀光型城鎮，已成為省內外大眾旅游的熱點。他們結合旅游民族文化大省的建設，發揮民族文化、會展、旅游等對城鎮的帶動，加強會展招商、景區建設和獨家引入的力度，促進民族文化展演、旅游商品、會展服務和城鎮、娛樂、賓館、商場、飯店等發展，延長旅游產業鏈。如紅河建設1200米長的民族文化街；臨滄建設“茶文化風情園”。密切結合綠色產業，發展休閑農業、觀光農業和品嘗農業，對增加農民收入、調整農村產業結構、繁榮城鄉經濟文化生活起到了積極的作用。

3.沿邊口岸型。這是沿邊對外開放程度較高地區較為普遍的方式。河口、瑞麗、畹町、打洛、片馬、磨憨、孟定、天保等就是利用沿邊開放的政策優勢和區位優勢，迅速崛起的經濟強鎮，現已成為對外開放的窗口。他們結合云南建設“大通道”的目標和實施全方位開放戰略，發展加工貿易、商貿和出境旅游，帶動建材、交通運輸、農林產品加工、金融、房地產、飲食娛樂業等發展，促進了沿邊城鎮的建設和繁榮。

五、加快邊疆地區小城鎮經濟、社會發展

建設邊疆地區小城鎮的根本目的，是以小城鎮輻射帶動農村經濟的發展，實現農業現代化和城鄉經濟一體化，促進邊疆地區經濟、社會的持續、快速和健康發展。

1.產業發展是基礎。國內外現代化發展的歷史經驗證明，小城鎮是轉移農村人口，提高農業勞動生產率和綜合經濟效益，促進鄉鎮企業適當集中和結構調整，帶動農村的第三產業特別是服務業的迅速發展的重要途徑。小城鎮的發展過程，是農民轉為市民，社會結構深刻變化的過程；是經濟活動集聚和一定產業形成發展的過程。

在市場經濟條件下，小城鎮作為使廣大農民在社會資源中獲得公平分享的市場載體，能夠通過產業發展、經濟繁榮吸引大量農村人口向其中轉移，使他們獲得生產經營主體、投資主體、消費主體的發展機會和發展資格；只有這樣人氣興旺、百業繁榮的邊疆地區小城鎮，其管理運行和硬件建設才能獲得來自民間的源源不斷的財源。發展小城鎮經濟有利于促進小城鎮建設，同時加快小城鎮建設有利于帶動和輻射經濟發展，二者相得益彰，共同支撐著小城鎮的繁榮發展，使小城鎮成為調整農村產業結構和城鄉經濟結構，擴大內需，轉移農村人口的重要途徑和有效的市場載體。

2.發展小城鎮經濟是關鍵。農產品供給實現了由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變，農民基本解決了溫飽，生活總體上達到了小康水平；農業發展由受資源約束變為受資源和市場雙重約束。從總體上看，云南邊疆地區仍處于社會主義市場經濟體制建立初期，經濟社會發展矛盾突出，經濟發展的動力和活力不足，城鄉差距、地區差距進一步拉大。緩解制約，縮小差距，促進農民增收，必須把發展小城鎮經濟作為發展邊疆地區小城鎮的關鍵。發展小城鎮經濟，加快小城鎮建設，將有力地推進農業產業化經營、鄉鎮企業的相對集中，繁榮農村二、三產業，更大規模地轉移富余勞動力；將有力地擴大服務業的需求，加快農村基礎設施建設、房地產業的發展，吸引民間投資，開拓農村市場，為工業和服務業的長遠發展拓展新的市場空間；將有力地減緩大中城市的就業壓力，改變廣大農民的傳統生活方式和思想觀念，全面提高農民素質和生活質量，使之成為區域經濟發展的重要增長點，促進城鄉經濟社會協調發展。

3.小城鎮發展將提供現代文明生活環境。小城鎮經濟的發展將為邊疆地區農民提供現代文明生活環境，促進農業現代化“城鎮化是現代化和現代文明的重要標志”。在實施城鎮化的過程中，移居城鎮的農民，在非農產業發展、經濟繁榮、收入提高的基礎上，有較多的機會學習新知識，獲取新信息、培訓新技能，不斷增強自身的商品經濟觀念和提高科技文化素質，同時享受城市第三產業和不斷改善的城鎮住宅、交通、信息、文化、教育、衛生等基礎設施帶來的物質文明和精神生活，獲得新的發展機會。留下來的農民就會占用更多的農業資源，有條件實行規模經營，提高勞動生產率，拓展增收空間，農民的富裕和農業積累的增強有利于加快農業現代化的步伐。偏僻、分散、落后的鄉村會逐步向中心村鎮流動、集中，不適宜居住的地方人口向適宜地方轉移。人口相對集中有利于生態環境保護，人口計劃與管理和民族的融合與文化交流，促進可持續發展。

注釋：

①周建秋主編.城郭九譚.東方出版社，1999：第4頁

②[美]R.E.帕克等著，宋俊嶺等譯.城市社會學.華夏出版社，1987：第169-170頁

③[英]K.J.巴頓.城市經濟學（中譯本）.上海譯文出版社，1984：第14頁

④趙俊權，杜國禎，陳家寬.探索現代新昆明城市建設的生態可持續發展.生態經濟，2005（4）：108～111

（作者為云南農業大學經濟管理學院2012級碩士研究生 云南昆明 650201）

（責編：若佳）

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1004-4914（2014）02-151-03