國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制研究

●劉麗娜 丁宇

國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制研究

●劉麗娜 丁宇

國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制建設(shè)，是國(guó)有企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)政企分開和國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要保證。文章回顧了我國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制的歷史沿革和現(xiàn)狀，分析了國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督體制存在的問題并剖析了問題形成的原因。從強(qiáng)化基礎(chǔ)性監(jiān)管、經(jīng)常性財(cái)務(wù)監(jiān)管、階段性監(jiān)督、構(gòu)建監(jiān)管與考評(píng)互動(dòng)的業(yè)績(jī)考核良性機(jī)制、加強(qiáng)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、會(huì)計(jì)信息和重大事項(xiàng)的監(jiān)管等方面，構(gòu)建了國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制建設(shè)體系。

國(guó)有企業(yè) 財(cái)務(wù)管理 監(jiān)督體制

我國(guó)國(guó)有企業(yè)的治理與改革已經(jīng)進(jìn)行30余年。但是從實(shí)際運(yùn)行過程看，與現(xiàn)代企業(yè)制度仍然存在差距，歸結(jié)到一點(diǎn)就是嚴(yán)格意義上的政企分開仍然未真正實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督方面就是國(guó)有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營(yíng)者權(quán)責(zé)利關(guān)系沒有理順，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)務(wù)監(jiān)督，完善財(cái)務(wù)監(jiān)督體制的任務(wù)還沒有完成。因此，深入研究和完善國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制，是國(guó)有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展和國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要保證。

一、我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的我國(guó)國(guó)有企業(yè)不具有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)者的地位，企業(yè)產(chǎn)供銷等財(cái)務(wù)活動(dòng)都在國(guó)家的直接控制之下，這也使得企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)和活力受到限制。從上世紀(jì)80年代初期開始的國(guó)有資產(chǎn)管理改革至今，我國(guó)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制也逐漸形成了自身的特點(diǎn)。主要是以下幾個(gè)方面：（1）賦予經(jīng)營(yíng)管理者更多的管理權(quán)限，不過多地干涉企業(yè)日常的經(jīng)營(yíng)；（2）建立對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層激勵(lì)約束制度。國(guó)有資產(chǎn)管理體制不斷完善的同時(shí)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督體制也在不斷完善，目前已經(jīng)基本形成了以維護(hù)國(guó)有資本權(quán)益為主的外部財(cái)務(wù)監(jiān)督體制。這種體制的特點(diǎn)表現(xiàn)在：（1）國(guó)資委作為企業(yè)國(guó)有資本代表；（2）建立了較為系統(tǒng)的財(cái)務(wù)監(jiān)督法規(guī)、條例和制度；（3）形成了政府各個(gè)職能部門如審計(jì)部門、財(cái)政部門、證監(jiān)會(huì)、監(jiān)察部門等對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督分工制度和企業(yè)內(nèi)部相互制衡的監(jiān)督體制；（4）形成了外部財(cái)務(wù)監(jiān)督運(yùn)行程序和運(yùn)行方式，并建立了一套對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)考核考評(píng)指標(biāo)體系。

二、我國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督體制存在的問題

目前，國(guó)有企業(yè)外部財(cái)務(wù)監(jiān)督與內(nèi)部制衡的監(jiān)督體制已經(jīng)形成。但是在運(yùn)行中財(cái)務(wù)監(jiān)督體制仍然存在很多問題。表現(xiàn)在以下方面：

一是缺乏對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者內(nèi)部重大財(cái)務(wù)決策的行業(yè)有效監(jiān)督。實(shí)際操作中，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的重大財(cái)務(wù)決策，如投資、貸款、對(duì)外擔(dān)保、企業(yè)并購(gòu)或重組等重大決策，董事會(huì)討論決定就可以實(shí)施。討論過程中，監(jiān)事會(huì)由于缺乏投票權(quán)，故而起到的是事后監(jiān)督作用。事實(shí)證明，這種監(jiān)督作用所起到效果很有限。

二是缺乏對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理高層個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況的監(jiān)督。由于現(xiàn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督體制對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層的職務(wù)消費(fèi)或公款消費(fèi)缺乏明確規(guī)定，企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理運(yùn)行中資金大量流向企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層的畸形消費(fèi)而缺乏有效的監(jiān)督。另外，目前財(cái)務(wù)監(jiān)督體制對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層侵吞國(guó)有資產(chǎn)、謀取個(gè)人利益的監(jiān)督非常薄弱，往往事后監(jiān)督檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)后果已經(jīng)形成。此外，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層利用國(guó)有資產(chǎn)作為行賄的手段、逃避財(cái)務(wù)監(jiān)督的手段比較隱秘，如贈(zèng)送原始股票或者私建小金庫(kù)等，使得外部財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用大打折扣。

三是缺乏對(duì)國(guó)有企業(yè)虛假會(huì)計(jì)信息、隱瞞財(cái)務(wù)信息的監(jiān)督。由于國(guó)有企業(yè)委托人和代理人之間存在著信息不對(duì)稱等原因，一些企業(yè)采取關(guān)聯(lián)交易虛增利潤(rùn)手段編制虛假會(huì)計(jì)信息，造成國(guó)有資本大量流失。對(duì)于這種狀況，目前的國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制往往只能通過事后審計(jì)發(fā)現(xiàn)，而無法實(shí)現(xiàn)事前控制。

四是中介財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有盡到應(yīng)負(fù)的責(zé)任。作為社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所承擔(dān)國(guó)有控股上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告審查，一些會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的年度財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)鑒證嚴(yán)重失真。另外，會(huì)計(jì)師事務(wù)所通過與相關(guān)職能部門的公關(guān)“尋租”獲得的業(yè)務(wù)收入遠(yuǎn)高于通過提高審計(jì)質(zhì)量取得的業(yè)務(wù)收入，因此會(huì)計(jì)師事務(wù)所之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，對(duì)披露國(guó)有企業(yè)違反規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為缺乏主動(dòng)性意愿。

五是監(jiān)督機(jī)構(gòu)專職人員，如非上市的國(guó)有企業(yè)中的總會(huì)計(jì)師和國(guó)有控股上市公司的財(cái)務(wù)總監(jiān)等，其在監(jiān)督體制中的地位是歸屬董事會(huì)管理還是由政府主管部門指派規(guī)定不明確，這對(duì)企業(yè)整體財(cái)務(wù)監(jiān)督體制的設(shè)置影響較大。其次，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在監(jiān)督體制中的地位也存在著相似的問題，直接影響到了財(cái)務(wù)監(jiān)督的效率和作用。最后是現(xiàn)行的財(cái)務(wù)監(jiān)督體制中，財(cái)務(wù)人員既要維持正常的財(cái)務(wù)運(yùn)行，負(fù)責(zé)日常財(cái)務(wù)事項(xiàng)處理，又要代表有關(guān)部門對(duì)所在企業(yè)財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行監(jiān)督。這種身兼“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的多樣化身份，帶來了企業(yè)財(cái)務(wù)人員內(nèi)部監(jiān)督往往流于形式的問題。

以新疆金昆侖礦業(yè)有限責(zé)任公司為例，2009年10月新疆金昆侖礦業(yè)有限責(zé)任公司由寶鋼集團(tuán)八鋼公司、新疆地礦局下屬的新疆寶地礦業(yè)公司、巴州天山地質(zhì)礦業(yè)公司共同出資組建成立。為了防止企業(yè)出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失、財(cái)務(wù)監(jiān)督弱化，會(huì)計(jì)信息失真等問題，該企業(yè)先后進(jìn)行了財(cái)務(wù)管理制度改革，運(yùn)用了會(huì)計(jì)委派制等制度。雖然會(huì)計(jì)委派制在一定程度上防止了國(guó)有資產(chǎn)流失，強(qiáng)化了會(huì)計(jì)監(jiān)督，提高了財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性。但實(shí)踐證明，會(huì)計(jì)委派制只是一種治標(biāo)方法，在企業(yè)現(xiàn)有的內(nèi)部監(jiān)督體制運(yùn)行環(huán)境下其效果大打了折扣；此外，該企業(yè)屬寶鋼集團(tuán)八鋼公司下屬的分公司，財(cái)務(wù)人員應(yīng)由集團(tuán)公司指派管理，但目前都是由公司自行管理，而公司的財(cái)務(wù)又是集中管理。這就造成了實(shí)際運(yùn)作中財(cái)務(wù)人員無法對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策給出合理建議的局面。

三、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督體制問題形成的因素分析

以上問題是由多種因素影響形成的，重要的因素有以下幾個(gè)方面：（1）國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督機(jī)制物質(zhì)激勵(lì)不足。目前國(guó)有企業(yè)的激勵(lì)仍以傳統(tǒng)的行政晉升和授予榮譽(yù)稱號(hào)等精神激勵(lì)為主，物質(zhì)激勵(lì)沒有得到很好的采用，這樣的結(jié)果不符合企業(yè)市場(chǎng)化的本質(zhì)，同時(shí)也使得企業(yè)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)活動(dòng)缺乏經(jīng)濟(jì)效率。（2）國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制即財(cái)務(wù)活動(dòng)運(yùn)行過程中各種因素相互作用、相互制約的關(guān)系。目前國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理模式的影響，運(yùn)行機(jī)制方面尚有不完善之處。如目前國(guó)有企業(yè)預(yù)算還是按照自上而下流程執(zhí)行，而這種流程和方式顯然已經(jīng)不適合當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)激烈和變化的市場(chǎng)。再如國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)決策權(quán)還是掌握在政府相關(guān)主管部門手中，這使得政府與企業(yè)之間權(quán)利不清，責(zé)任不明，事實(shí)證明這種企業(yè)和政府共同控制的決策機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求是不契合的。（3）國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)控制機(jī)制不健全的影響。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)按照法律規(guī)定，政府的主管部門掌握企業(yè)關(guān)鍵管理人員的人事任免權(quán)，同時(shí)也就掌握了企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)決策控制權(quán)，而采取委托—代理形式的產(chǎn)權(quán)制度又使得政府不擁有企業(yè)的所有權(quán)，也不承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)被轉(zhuǎn)移到企業(yè)經(jīng)營(yíng)者手中，這也說明了國(guó)有公司財(cái)務(wù)管理控制機(jī)制不健全。（4）國(guó)家監(jiān)督政策及執(zhí)行還存在不足，使得監(jiān)督機(jī)制實(shí)際運(yùn)行方面效果較差。從目前看，很多國(guó)有企業(yè)尚未按照市場(chǎng)規(guī)則形成國(guó)有控股經(jīng)營(yíng)管理者的委托—代理關(guān)系。按照當(dāng)前國(guó)家所有，分級(jí)管理的委托模式進(jìn)行委托代理，導(dǎo)致委托環(huán)節(jié)和層次過多，使得不對(duì)稱的信息更易發(fā)生扭曲。財(cái)務(wù)信息在委托過程中被各層級(jí)代理人按照符合自身利益的方式重新解讀，致使財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制在執(zhí)行中往往流于形式。

以上的因素內(nèi)在地影響了國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督體制，其在實(shí)際中的表現(xiàn)形式有以下幾點(diǎn)：（1）缺少真正代表國(guó)家投資人利益的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員。從監(jiān)事會(huì)制度看，監(jiān)事會(huì)或者外部監(jiān)督人員雖由國(guó)資委選派，但是其個(gè)人的薪酬、福利等均由其任職的企業(yè)承擔(dān)。因此很難保證這些專業(yè)人員能真正代表國(guó)家所有者行使監(jiān)督權(quán)。從治理結(jié)構(gòu)的角度看，董事會(huì)成員的自身利益與國(guó)家所有者的利益存在差異，這種差異必然限制其代表國(guó)家所有者實(shí)行監(jiān)督的愿望，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益負(fù)責(zé)。另外，這些人員即使想真正起到監(jiān)督作用，但是由于缺少專業(yè)財(cái)務(wù)知識(shí)的背景，使得進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督成為不可能實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。（2）董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)主要成員個(gè)人利益和政治前途與企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤，追求個(gè)人利益的考量促使企業(yè)往往在財(cái)務(wù)報(bào)表方面制造虛假財(cái)務(wù)信息，這使得企業(yè)財(cái)務(wù)年度報(bào)告審計(jì)委托制度的設(shè)計(jì)效果往往落空。（3）錯(cuò)綜復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)往往影響財(cái)務(wù)監(jiān)督制度的實(shí)施、違規(guī)財(cái)務(wù)事項(xiàng)以及相關(guān)人員的處理。加上人員素質(zhì)參差不齊，個(gè)人的業(yè)務(wù)能力、政治素養(yǎng)和對(duì)待個(gè)人利益的態(tài)度等都決定了企業(yè)財(cái)務(wù)決策執(zhí)行的不同效果。例如在財(cái)務(wù)監(jiān)督方面，缺少監(jiān)督所需必要財(cái)務(wù)知識(shí)的人員往往占據(jù)著關(guān)鍵的財(cái)務(wù)崗位，個(gè)別財(cái)務(wù)監(jiān)督人員甚至?xí)允种械谋O(jiān)督權(quán)謀取個(gè)人利益。這些都將在一定程度上影響財(cái)務(wù)監(jiān)督作用的發(fā)揮。

四、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制建設(shè)體系研究

針對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制存在的問題和形成原因的剖析，可以從以下幾個(gè)方面構(gòu)建國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制建設(shè)體系。

1.理順法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化基礎(chǔ)性監(jiān)管。法人治理結(jié)構(gòu)中所有者、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層人員職務(wù)不能兼容；董事會(huì)下設(shè)財(cái)務(wù)委員會(huì)，確保董事會(huì)有能力進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督；董事會(huì)成員應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)化獨(dú)立董事和專業(yè)化的執(zhí)行董事，保證董事會(huì)代表公司管理公司財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)。

2.強(qiáng)化經(jīng)常性財(cái)務(wù)監(jiān)管。主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管。一是通過授權(quán)控制，對(duì)容易造成損失和資產(chǎn)流失的重要項(xiàng)目做出明確規(guī)定，規(guī)范日常財(cái)務(wù)活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)作。二是通過資本預(yù)算強(qiáng)化對(duì)各責(zé)任單位經(jīng)營(yíng)管理業(yè)績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，確保經(jīng)營(yíng)管理和獎(jiǎng)罰有一定的依據(jù)性。三是通過國(guó)資委向大型國(guó)有企業(yè)派駐監(jiān)管代表，參與企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策，加強(qiáng)控制。四是通過各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)，稽查和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度并加以完善。

3.強(qiáng)化階段性監(jiān)督。通過構(gòu)建績(jī)效考核平臺(tái)的形式，與企業(yè)的績(jī)效管理考核融合，最大限度地實(shí)現(xiàn)和保障國(guó)有資產(chǎn)的利益。

4.強(qiáng)化業(yè)績(jī)考核體系，構(gòu)建監(jiān)管與考評(píng)互動(dòng)的良性機(jī)制。在考核業(yè)績(jī)時(shí)，可以綜合考核財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息。財(cái)務(wù)信息重點(diǎn)考核傳統(tǒng)財(cái)務(wù)指標(biāo)和現(xiàn)金流量指標(biāo)。非財(cái)務(wù)信息指標(biāo)方面，主要考察評(píng)估企業(yè)團(tuán)隊(duì)合作意識(shí)、創(chuàng)新能力與持續(xù)發(fā)展能力等。同時(shí)完善企業(yè)業(yè)績(jī)考核指標(biāo)體系和流程，將業(yè)績(jī)目標(biāo)層層分解，實(shí)現(xiàn)個(gè)人績(jī)效與組織績(jī)效有機(jī)結(jié)合。最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)與約束相結(jié)合，短期與長(zhǎng)期一體化的薪酬框架，從而減輕財(cái)務(wù)管理監(jiān)督的壓力。

從完善國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體制來看，可以從日常經(jīng)營(yíng)監(jiān)管、會(huì)計(jì)信息監(jiān)管、重大事項(xiàng)監(jiān)管等幾個(gè)方面形成國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督重點(diǎn)體系：（1）加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)、生產(chǎn)、銷售、實(shí)物與貨幣資金等日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的財(cái)務(wù)監(jiān)督。（2）加強(qiáng)對(duì)基本會(huì)計(jì)報(bào)表，會(huì)計(jì)政策、會(huì)計(jì)估計(jì)變更和會(huì)計(jì)差錯(cuò)更正、非貨幣性交易、關(guān)聯(lián)方交易、合并會(huì)計(jì)報(bào)表等會(huì)計(jì)信息的財(cái)務(wù)監(jiān)管。（3）加強(qiáng)對(duì)投資活動(dòng)、項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)、項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)等重大事項(xiàng)的財(cái)務(wù)監(jiān)管。

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（作者單位：寶鋼集團(tuán)新疆八一鋼鐵有限公司財(cái)務(wù)部 新疆烏魯木齊 830052；新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院 新疆烏魯木齊 830052）

（責(zé)編：若佳）

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A

1004-4914（2014）02-091-02