平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)績(jī)效管理中的應(yīng)用

●呂青 張徑舟 劉志海 顏世國(guó)

平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)績(jī)效管理中的應(yīng)用

●呂青 張徑舟 劉志海 顏世國(guó)

文章對(duì)平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)績(jī)效管理中的應(yīng)用進(jìn)行了研究，結(jié)合政府部門(mén)實(shí)際，將平衡計(jì)分卡四個(gè)維度調(diào)整為依法行政、顧客、過(guò)程管理和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)，探討了平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)績(jī)效管理中應(yīng)用的方法。指出在政府績(jī)效管理中運(yùn)用平衡計(jì)分卡有助于確定政府部門(mén)的戰(zhàn)略、有助于政府部門(mén)過(guò)程再造、有助于政府部門(mén)開(kāi)展全面績(jī)效管理。

平衡計(jì)分卡 政府部門(mén) 績(jī)效管理

一、政府部門(mén)績(jī)效管理的現(xiàn)狀

從1993年我國(guó)正式建立國(guó)家公務(wù)員制度開(kāi)始，各級(jí)政府就開(kāi)始對(duì)公務(wù)員個(gè)人進(jìn)行績(jī)效考核。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，政府的整體績(jī)效問(wèn)題開(kāi)始受到越來(lái)越多的關(guān)注。一些地方政府及部門(mén)開(kāi)始對(duì)政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)行積極的探索，陸續(xù)引入了各種類(lèi)型的考核和評(píng)估的做法，從目標(biāo)管理到目標(biāo)考核責(zé)任制，從專(zhuān)項(xiàng)檢查到項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，從社會(huì)服務(wù)承諾制到城市萬(wàn)人評(píng)政府或社會(huì)評(píng)價(jià)，從單一的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核到體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效考核，都進(jìn)行了廣泛的探索和實(shí)踐?？?jī)效管理對(duì)于加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高政府工作效率，改進(jìn)政府工作作風(fēng)等起到了重要的促進(jìn)作用。然而，由于政府績(jī)效管理的內(nèi)容十分廣泛，使得績(jī)效評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)難以做到客觀統(tǒng)一，間接影響了政府績(jī)效管理的效力。當(dāng)前我國(guó)一些專(zhuān)家學(xué)者提出和構(gòu)建了政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系，但是這些主體指標(biāo)要么由于主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)多而影響績(jī)效評(píng)估的客觀性，要么過(guò)于繁雜而難以在實(shí)際中實(shí)施，也使得績(jī)效管理流于形式。

二、平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)的應(yīng)用

平衡計(jì)分卡是從財(cái)務(wù)、客戶(hù)、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度,將組織的戰(zhàn)略落實(shí)為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值的一種新型績(jī)效管理體系。其核心思想是通過(guò)四個(gè)維度之間相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系來(lái)展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略軌跡。這四個(gè)維度并不是相互獨(dú)立的，而是組成了一條因果鏈，展示了業(yè)績(jī)和業(yè)績(jī)驅(qū)動(dòng)因素之間的關(guān)系：為了提高經(jīng)營(yíng)效益、贏得市場(chǎng)，必須使顧客滿意，要使顧客滿意必須提供滿意的產(chǎn)品，而滿意的產(chǎn)品來(lái)自?xún)?nèi)部生產(chǎn)過(guò)程的改進(jìn)，要改進(jìn)內(nèi)部生產(chǎn)過(guò)程，必須對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)。

政府部門(mén)應(yīng)用平衡計(jì)分卡時(shí)，財(cái)務(wù)、客戶(hù)、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等維度的具體內(nèi)容的確定都應(yīng)圍繞政府部門(mén)的特點(diǎn)進(jìn)行，充分體現(xiàn)政府部門(mén)的非營(yíng)利性。政府部門(mén)的最終目的是公共利益最大化，與企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的目的不同。在政府部門(mén)中，財(cái)務(wù)維度將不再作為最終績(jī)效結(jié)果置于平衡計(jì)分卡的頂端，將依法行政作為最終績(jī)效結(jié)果。平衡計(jì)分卡的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)了政府部門(mén)內(nèi)部過(guò)程管理的重要性，因此將內(nèi)部業(yè)務(wù)流程稱(chēng)為過(guò)程管理更為合適。調(diào)整后的四個(gè)維度為：依法行政、顧客、過(guò)程管理、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)。

1.依法行政維度。政府依法行政保證了行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)，是貫徹依法治國(guó)方略、提高行政管理水平的基本要求，體現(xiàn)了對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則。

2.顧客維度。組織都有其所面對(duì)的產(chǎn)品對(duì)象或者是服務(wù)對(duì)象。顧客所關(guān)心的服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量、滿意程度等，就是政府部門(mén)所要努力的方向，以此來(lái)滿足顧客的需求，提高他們的滿意程度，政府部門(mén)才有持續(xù)存在的意義。

3.過(guò)程管理維度。組織的過(guò)程管理體現(xiàn)了組織的核心競(jìng)爭(zhēng)力，為顧客提供的產(chǎn)品或者服務(wù)的實(shí)現(xiàn)都需要以組織的內(nèi)部業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)。從政府部門(mén)戰(zhàn)略管理的高度對(duì)其內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程進(jìn)行規(guī)劃，將政府部門(mén)的核心業(yè)務(wù)過(guò)程轉(zhuǎn)化成具體的測(cè)評(píng)指標(biāo)，形成一條完整的內(nèi)部過(guò)程管理價(jià)值鏈。

4.學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度。組織的學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)主要來(lái)自三個(gè)主要方面：人才、信息系統(tǒng)和組織程序，主要體現(xiàn)在科教、創(chuàng)新和員工三個(gè)方面。學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)方面主要描述了政府部門(mén)的無(wú)形資產(chǎn)及其在戰(zhàn)略中的作用，其目標(biāo)確定了需要利用資源來(lái)支持創(chuàng)造價(jià)值的內(nèi)部過(guò)程管理。

處于四個(gè)維度中心的是政府部門(mén)的使命、戰(zhàn)略和愿景，平衡計(jì)分卡四個(gè)維度有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系：為了實(shí)現(xiàn)更好的公共利益，必須依法行政，使顧客滿意；為了更好地為顧客服務(wù)，必須提高政府部門(mén)內(nèi)部管理能力，改進(jìn)內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程；學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)則更好地解決了政府部門(mén)長(zhǎng)期生命力的問(wèn)題，可以實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)。四個(gè)維度形成戰(zhàn)略目標(biāo)的框架，政府部門(mén)只有在人才充沛、信息暢通、環(huán)境優(yōu)良的情況下，才能有效開(kāi)展各項(xiàng)關(guān)鍵工作；只有各項(xiàng)關(guān)鍵工作全部達(dá)到預(yù)期目的，才能實(shí)現(xiàn)依法行政，滿足利益相關(guān)者的需求。

三、平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)的具體應(yīng)用

政府部門(mén)應(yīng)用平衡計(jì)分卡的核心思想是幫助政府部門(mén)把宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)分解到部門(mén)、團(tuán)隊(duì)以及每個(gè)員工，使員工的日常工作與組織的宏觀目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)。通過(guò)平衡計(jì)分卡對(duì)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)及指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定，可以對(duì)員工的行為進(jìn)行有效的激勵(lì)與引導(dǎo)，分別從四個(gè)方面分析哪些是完成政府部門(mén)使命的關(guān)鍵成功因素，從而選擇測(cè)評(píng)指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)定要科學(xué)、合理，而且要有可操作性。四個(gè)方面的指標(biāo)通過(guò)因果關(guān)系聯(lián)系，構(gòu)成一個(gè)完整的評(píng)價(jià)考核整體。通過(guò)評(píng)價(jià)這些關(guān)鍵成功因素的項(xiàng)目，并不斷檢查審核這一過(guò)程，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部過(guò)程和外部產(chǎn)出之間的反饋循環(huán)，使組織的發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)為行為，從而持續(xù)改善戰(zhàn)略績(jī)效，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。借助平衡計(jì)分卡能幫助人力資源了解如何將組織戰(zhàn)略細(xì)化成具體的績(jī)效目標(biāo)，清晰績(jī)效實(shí)現(xiàn)途徑。

平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)應(yīng)用的方法如下：

1.確定戰(zhàn)略目標(biāo)。明確組織在依法行政、顧客、過(guò)程管理及學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度上的戰(zhàn)略目標(biāo)，積極分析在依法行政維度，組織主要職能是什么；在顧客維度，顧客的需求和期望是什么，如何做，做什么才能滿足其需求和期望；在過(guò)程管理維度，應(yīng)改善哪些內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程，應(yīng)建立哪些管理機(jī)制；在學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度，為履行職能需要具備哪些知識(shí)和技能等。思考并解答要達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)組織需要做些什么，做這些的時(shí)候需要哪些能力等問(wèn)題，為接下來(lái)的戰(zhàn)略分解提供堅(jiān)實(shí)的條件。

2.繪制戰(zhàn)略地圖。戰(zhàn)略地圖是基于平衡計(jì)分卡的內(nèi)在邏輯原理，將組織戰(zhàn)略量化所形成的目標(biāo)框架圖。通過(guò)戰(zhàn)略地圖，將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為一系列可衡量和分解、并具有一定內(nèi)在邏輯關(guān)系的指標(biāo)和事件的組合，利用平衡計(jì)分卡將組織戰(zhàn)略分解至依法行政、顧客、過(guò)程管理、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度，即確定組織戰(zhàn)略在依法行政、顧客、過(guò)程管理、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度的戰(zhàn)略主題是什么。根據(jù)組織在平衡計(jì)分卡四個(gè)維度的戰(zhàn)略主題，再考慮到四個(gè)維度之間的邏輯聯(lián)系，繪制戰(zhàn)略地圖，以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些指標(biāo)的動(dòng)態(tài)管理。

3.提煉關(guān)鍵成功因素。在戰(zhàn)略地圖的基礎(chǔ)上，根據(jù)戰(zhàn)略主題分析達(dá)到該戰(zhàn)略主題的關(guān)鍵成功因素，并提煉出價(jià)值驅(qū)動(dòng)指標(biāo)，將大目標(biāo)分解落實(shí)到對(duì)此承擔(dān)直接責(zé)任的各個(gè)核心驅(qū)動(dòng)部門(mén)，對(duì)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）進(jìn)行規(guī)劃、識(shí)別、定義和制定考核方案。

依法行政重點(diǎn)關(guān)注政府部門(mén)本職工作的開(kāi)展，關(guān)注核心業(yè)務(wù)指標(biāo)，確保工作質(zhì)量。顧客導(dǎo)向重點(diǎn)關(guān)注顧客和相關(guān)方的滿意度，樹(shù)立政府部門(mén)良好形象，如外部顧客滿意度、內(nèi)部顧客滿意度、廉政建設(shè)滿意率、機(jī)關(guān)作風(fēng)改進(jìn)滿意率、后勤保障滿意率、領(lǐng)導(dǎo)班子評(píng)價(jià)水平等考核指標(biāo)。過(guò)程管理重點(diǎn)關(guān)注提高工作效率、規(guī)范內(nèi)部管理涉及的工作過(guò)程開(kāi)展情況，如業(yè)務(wù)辦理的效率和準(zhǔn)確率、公文管理等。學(xué)習(xí)成長(zhǎng)重點(diǎn)關(guān)注資源管理和后勤保障工作內(nèi)容，提升提供人力資源、工作環(huán)境、內(nèi)部管理等方面的基礎(chǔ)保障，確保實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)。

4.將關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)分解到崗位。根據(jù)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)自上而下分解的原則，在確定了部門(mén)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)后要進(jìn)一步將這些指標(biāo)分解至各個(gè)崗位。在將關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)分解至崗位時(shí)，要結(jié)合各個(gè)崗位的工作職責(zé)和工作過(guò)程并加以量化，從而做到上下貫通、一一對(duì)應(yīng)、分解不錯(cuò)位。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)可能有多個(gè)，所以在確定關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)時(shí)，可以運(yùn)用層次分析法（AHP）確定指標(biāo)權(quán)重。

四、平衡計(jì)分卡在政府管理中的應(yīng)用成效

平衡計(jì)分卡運(yùn)用到政府部門(mén)績(jī)效管理中之后，把政府部門(mén)抽象的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)槊魑哪繕?biāo)，并用具體的評(píng)估手段和指標(biāo)加以衡量。

1.有助于確定政府部門(mén)的戰(zhàn)略?？?jī)效管理引用平衡計(jì)分卡可以幫助政府部門(mén)確定和落實(shí)戰(zhàn)略。在戰(zhàn)略確定方面，戰(zhàn)略地圖可以幫助政府部門(mén)明確自己的戰(zhàn)略，找到適合自身發(fā)展的中長(zhǎng)期目標(biāo)。在戰(zhàn)略落實(shí)方面，首先，當(dāng)政府部門(mén)戰(zhàn)略確立后，平衡計(jì)分卡可以通過(guò)目標(biāo)分解，把政府的戰(zhàn)略和政府部門(mén)自身的職責(zé)、工作密切關(guān)聯(lián)起來(lái)；其次，利用平衡計(jì)分卡的因果關(guān)系可以制定明確的實(shí)施計(jì)劃，分配完成具體目標(biāo)的職責(zé)、權(quán)力；再次，平衡計(jì)分卡可以使績(jī)效目標(biāo)量化，并界定實(shí)際績(jī)效的不同層次，建立績(jī)效目標(biāo)與發(fā)展戰(zhàn)略之間的鏈接，使評(píng)估結(jié)果更為客觀；最后，平衡計(jì)分卡可以對(duì)目標(biāo)績(jī)效進(jìn)行跟蹤和分析，并根據(jù)分析做必要的戰(zhàn)略調(diào)整。

2.有助于政府部門(mén)過(guò)程再造。平衡計(jì)分卡將內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程作為評(píng)估體系的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，促使政府部門(mén)主動(dòng)產(chǎn)生通過(guò)改善過(guò)程管理來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力。良好的政府部門(mén)內(nèi)部過(guò)程管理是實(shí)現(xiàn)高效率公共管理的基礎(chǔ)，政府部門(mén)內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程如果存在缺陷，容易影響組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致工作效率低下，并可能滋生腐敗行為，也就是說(shuō)政府部門(mén)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證，進(jìn)而影響社會(huì)公眾的滿意度。平衡計(jì)分卡關(guān)注那些能夠提高組織效率并獲得社會(huì)公眾認(rèn)可的關(guān)鍵過(guò)程，強(qiáng)調(diào)溝通與合作的重要性，通過(guò)完善過(guò)程，實(shí)現(xiàn)組織信息、資源的有效集成，減少組織內(nèi)外、部門(mén)之間存在的各種摩擦和分歧，確保整個(gè)組織的良性、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.有助于政府部門(mén)實(shí)施全面績(jī)效管理。平衡計(jì)分卡建立了一個(gè)完整的績(jī)效指標(biāo)體系，從分解到評(píng)價(jià)都給出了科學(xué)的、可操作的指南，平衡計(jì)分卡將戰(zhàn)略與執(zhí)行之間、執(zhí)行與評(píng)價(jià)之間通過(guò)指標(biāo)連接起來(lái)，為成功實(shí)施績(jī)效管理打下基礎(chǔ)。

目前的政府部門(mén)績(jī)效考核往往重部門(mén)輕個(gè)人，重結(jié)果輕過(guò)程，考核依據(jù)模糊。通過(guò)運(yùn)用平衡計(jì)分卡，可以在對(duì)部門(mén)、崗位、個(gè)人設(shè)定考核指標(biāo)的同時(shí)，明確崗位職責(zé)，進(jìn)行工作和職責(zé)分析，將組織目標(biāo)與指標(biāo)、部門(mén)目標(biāo)與指標(biāo)、崗位目標(biāo)與指標(biāo)的設(shè)定、分解、執(zhí)行的全過(guò)程集成管理。對(duì)部門(mén)、崗位、個(gè)人的績(jī)效進(jìn)行全面的集成管理，使個(gè)人績(jī)效集成于崗位績(jī)效，崗位績(jī)效集成于部門(mén)績(jī)效，部門(mén)績(jī)效集成于組織績(jī)效。既注重“崗位—部門(mén)—組織”的績(jī)效垂直路徑的集成，也兼顧過(guò)程績(jī)效的水平路徑的集成，并為此設(shè)定數(shù)據(jù)分析和持續(xù)改進(jìn)過(guò)程。平衡計(jì)分卡引入政府績(jī)效管理中，使績(jī)效管理更加合理化和優(yōu)化，也更加效率化。

（課題資金來(lái)源：國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局基金項(xiàng)目“政府部門(mén)集成管理體系研究與應(yīng)用”階段性成果之一，項(xiàng)目編號(hào): 2012IK076）

[1] 方振邦.構(gòu)建基于平衡記分卡的政府績(jī)效管理體系[J].理論學(xué)刊，2008（9）

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[3] 宋紹文，戴良鐵.基于戰(zhàn)略地圖的KPI指標(biāo)構(gòu)建[J].中國(guó)商貿(mào)，2012（29）

（作者單位：山東出入境檢驗(yàn)檢疫局 山東青島 266001；第一作者：呂青，高級(jí)工程師，碩士，研究方向：政府部門(mén)績(jī)效管理和體系管理）

（責(zé)編：若佳）

F810.6

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1004-4914（2014）02-043-02