“實(shí)現(xiàn)形式”視域下的我國人民代表大會制度完善路徑探討

鄭波輝

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

“實(shí)現(xiàn)形式”視域下的我國人民代表大會制度完善路徑探討

鄭波輝

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民行使國家權(quán)力的根本性制度安排及實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主地位的最重要途徑。然而，當(dāng)前我國人民代表大會制度在具體實(shí)現(xiàn)形式上尚存在突出問題，乃至影響到其功能效用的充分發(fā)揮和真正實(shí)現(xiàn)。要完善我國人民代表大會制度，需重點(diǎn)從優(yōu)化人大代表的具體產(chǎn)生機(jī)制、創(chuàng)設(shè)和保障人大代表的履職條件、理順人民代表大會自身權(quán)力架構(gòu)及同國家其他機(jī)關(guān)之間的關(guān)系等方面進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新。

實(shí)現(xiàn)形式；人民代表大會制度；問題；完善

在黨的十八屆三中全會所通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就我國人民代表大會制度的改革方向，明確提出要推進(jìn)其“理論和實(shí)踐創(chuàng)新”，并發(fā)揮其“根本政治制度作用”。這為當(dāng)前堅(jiān)持和完善我國人民代表大會制度提供了一個(gè)原則性指導(dǎo)意見。現(xiàn)在問題在于，要推進(jìn)“理論和實(shí)踐創(chuàng)新”，其突破口何在？亦即在理論上如何為我國人民代表大會制度改革提供一種清晰的邏輯進(jìn)路和分析框架，在實(shí)踐上又將以怎樣的形式把理論構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動？只有這個(gè)前置性問題解決好了，我們在人民代表大會制度這一領(lǐng)域的政治改革實(shí)踐才能思路清晰、運(yùn)行通暢。筆者即著眼于此，通過將我國人民代表大會制度的本質(zhì)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)形式作相對區(qū)分，審視其實(shí)現(xiàn)形式所存在的突出問題并進(jìn)行對策探討，以期真正發(fā)揮我國人民代表大會制度的政治特色優(yōu)勢，并在完善創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)對其更好地堅(jiān)持。

一、“實(shí)現(xiàn)形式”命題的源起及其對我國政治制度完善的重要意義

實(shí)現(xiàn)形式是相對于本質(zhì)內(nèi)容而言的，它是考察制度問題的一個(gè)基本視角。形式問題很重要，因?yàn)楹饬恳环N制度的優(yōu)劣，不能僅從文本上的本質(zhì)內(nèi)容去考察，而更要從其是否具有可操作性和實(shí)際運(yùn)行效果上去檢驗(yàn)。“辯證唯物主義告訴我們，事物發(fā)展的可能性要轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性，必須找到同這一事物的內(nèi)容相適應(yīng)的形式。”[1]本質(zhì)內(nèi)容只是代表著一種相對抽象的內(nèi)在規(guī)定性，它有向具體現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的可能但卻不必然代表著現(xiàn)實(shí)存在，因此還需要向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)換的中間環(huán)節(jié)，這就是實(shí)現(xiàn)形式。

在我國，“實(shí)現(xiàn)形式”這一命題的提出源于我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革實(shí)踐，是對實(shí)踐中所遭遇難題的一種理論回應(yīng)。

在當(dāng)今時(shí)代，社會主義國家和其他性質(zhì)的國家一樣，有不斷對自身進(jìn)行改革的需求。而社會主義改革最大的難題是如何處理革新求變和固守根基之間的關(guān)系。改革是一把雙刃劍，它既可能達(dá)到革除體制機(jī)制弊端的效果，也可能招致否定根本制度的風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)榇耍瑖@改革經(jīng)常會出現(xiàn)兩種截然相反的極端化態(tài)度：一種是擔(dān)心改革會危及社會主義的堅(jiān)守而拒斥任何大的動作，并將現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題歸罪于改革過猛，主張停緩甚至倒退；一種則是對改革采取不設(shè)邊界的自由放任態(tài)度，并將現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題歸罪于改革不徹底，主張突破社會主義意識形態(tài)的條條框框限制甚至放棄社會主義的基本原則。上述兩種情況在上世紀(jì)蘇東國家的社會主義改革實(shí)踐中均有所體現(xiàn)：在改革初期，蘇東國家不敢大膽進(jìn)行改革，只是小修小補(bǔ)，未能突破傳統(tǒng)框架。而在后期，則又走向另一個(gè)極端，無原則的突破導(dǎo)致了對社會主義的背離和放棄。這種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不能不對我國的社會主義改革進(jìn)程產(chǎn)生一定的影響。

我國真正意義上的社會主義改革始于20世紀(jì)70年代末。受在此之前在我國長期占主導(dǎo)地位的左傾思潮及當(dāng)時(shí)國際環(huán)境的影響，改革并非一帆風(fēng)順，而是備受阻力。這在改革初期的一個(gè)突出表現(xiàn)就是關(guān)于“姓資姓社”問題的爭論。人們對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的和資本主義國家類似或趨同的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，總是習(xí)慣扣上“資本主義”的帽子，致使改革難有大的突破。而上世紀(jì)末的蘇東劇變?yōu)閲鴥?nèi)質(zhì)疑市場取向改革的人找到某種口實(shí)，改革一度陷入停頓甚至倒退。正是在此形勢下，鄧小平發(fā)表了南巡談話，指出計(jì)劃和市場只是資源配置的手段，而并非資本主義和社會主義的本質(zhì)區(qū)別。他將市場經(jīng)濟(jì)定位為經(jīng)濟(jì)體制，從而將社會主義制度作了基本制度和具體體制的區(qū)分。正是基于這種區(qū)分，鄧小平進(jìn)一步指出，對社會主義最基本的東西，即四項(xiàng)基本原則，必須毫不動搖地堅(jiān)持；而對于社會主義體制，特別是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，必須大膽進(jìn)行改革。這一認(rèn)識體現(xiàn)了堅(jiān)持社會主義和發(fā)展社會主義的內(nèi)在統(tǒng)一，在當(dāng)時(shí)大大解放了人們的思想。但問題并不算完，當(dāng)我國的市場化經(jīng)濟(jì)改革觸及國有企業(yè)等關(guān)乎社會主義公有制命運(yùn)的核心問題時(shí)，“姓資姓社”的爭論再次成為阻礙改革進(jìn)一步深入的桎梏。直至1997年，在國有經(jīng)濟(jì)面臨整體性虧損的歷史關(guān)頭，出于既維護(hù)公有制的主體地位又盤活國有經(jīng)濟(jì)的需要，“實(shí)現(xiàn)形式”這一概念便應(yīng)運(yùn)而生。黨的“十五大”報(bào)告明確提出：“公有制實(shí)現(xiàn)形式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化。一切反映社會化生產(chǎn)規(guī)律的經(jīng)營方式和組織形式都可以大膽利用”，并特別指出：“股份制是現(xiàn)代企業(yè)的一種資本組織形式，有利于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，有利于提高企業(yè)和資本的運(yùn)作效率，資本主義可以用，社會主義也可以用。”[2]實(shí)現(xiàn)形式概念的提出和對股份制超制度性普遍意義的強(qiáng)調(diào)，使國企改革跳出了傳統(tǒng)國有觀念的框框，從而挽救了國有經(jīng)濟(jì)的危局。

實(shí)現(xiàn)形式在一定程度上具有超制度性特征，利于擺脫意識形態(tài)之爭，從而為我國改革事業(yè)的繼續(xù)深入在理論邏輯上找到了突破口。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的這種將基本制度和實(shí)現(xiàn)形式作相對區(qū)分的改革思路，對于我國政治領(lǐng)域的改革而言，無疑提供了一種可借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)。我國政治制度的實(shí)現(xiàn)形式也可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化，一切人類政治文明的成果，包括發(fā)達(dá)資本主義國家所創(chuàng)造的成果，都可以成為借鑒和利用的對象。

政治制度的實(shí)現(xiàn)形式作為根本和基本政治制度的相對存在物，在具體意指上，它是后者的進(jìn)一步細(xì)化設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)作機(jī)制，與后者為表里關(guān)系，是其具體化和實(shí)踐化。相對于主要表現(xiàn)為文本形態(tài)的根本和基本政治制度，其實(shí)現(xiàn)形式更多地體現(xiàn)在實(shí)踐操作層面。更具體地講，我國政治制度的實(shí)現(xiàn)形式包括但不限于選舉、質(zhì)詢、罷免、輿論監(jiān)督、獨(dú)立審判等一系列政治運(yùn)行機(jī)制及相關(guān)程序化操作規(guī)范上。之所以要將政治制度的本質(zhì)內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)形式作相對區(qū)分，主要是因?yàn)楫?dāng)前人們在對我國政治制度作價(jià)值評判時(shí)，往往習(xí)慣于從本質(zhì)規(guī)定性上去作正面闡述并重于定性分析，而對其在具體設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行中存在的問題卻缺乏應(yīng)有的關(guān)注，導(dǎo)致“應(yīng)然”的邏輯和“實(shí)然”的現(xiàn)狀相脫離，使理論的說服力及應(yīng)用價(jià)值大打折扣。要改變這種狀況，必須要有明確的問題意識及清晰的分析框架，這樣才能真正做到理論創(chuàng)新并抓住問題的關(guān)鍵，在實(shí)踐上也才能“對癥下藥”。筆者以“實(shí)現(xiàn)形式”的視角來探討我國根本政治制度——人民代表大會制度的完善路徑，即立意于此。

二、當(dāng)前我國人民代表大會制度在實(shí)現(xiàn)形式上存在的突出問題

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，憲法明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級人民代表大會；全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)；人民代表大會由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；國家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)均由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這大體規(guī)定了我國人民代表大會的組織原則和政治地位，也體現(xiàn)了人民代表大會制度作為根本政治制度的本質(zhì)要求。然而在我國具體的政治實(shí)踐中，憲法的這種規(guī)定并未得到真正落實(shí)。這突出表現(xiàn)在以下諸方面。

(一)在人大代表特別是其候選人的產(chǎn)生機(jī)制上，往往不夠公開透明，民主化的要求未得到真正貫徹

本來按憲法規(guī)定，人大代表由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。但在人大代表實(shí)際產(chǎn)生的流程中，一個(gè)關(guān)鍵性的前置環(huán)節(jié)——人大代表候選人的提名和確認(rèn)——卻往往被權(quán)力部門所壟斷。有的地方甚至為了確保所謂的“組織意圖”得以實(shí)現(xiàn)，會暗中對選民直接提名的候選人進(jìn)行排斥，使其無法順利進(jìn)入正式選舉環(huán)節(jié)。這種缺乏民意基礎(chǔ)的先天性缺陷，使得后續(xù)的正式選舉過程無論看起來多么公開透明，也是有違民主本意的。而正是由于候選人產(chǎn)生機(jī)制的不透明，人大代表能否當(dāng)選較少取決于選民意志而更多取決于“組織意圖”，這也致使他們在行為邏輯上更傾向于對挑選自己為候選人的有關(guān)部門負(fù)責(zé)而非對選民負(fù)責(zé)。而選民在無法自由推舉候選人的情形下，勢必會陷入信息不對稱和選擇盲目化的困境，這樣，其對當(dāng)選的不為自己熟悉的人大代表的有效監(jiān)督也就無從談起。

(二)在人大代表履職條件的創(chuàng)設(shè)和配備上，離其角色職能充分發(fā)揮的需要尚有一定距離

人大代表要履行好其職責(zé)，是需要一定的條件作保障的。即在主觀方面，其自身要有一定的溝通協(xié)調(diào)、調(diào)查研究、分析判斷及監(jiān)督質(zhì)詢等能力；而在客觀上，則要求其在從事代表活動時(shí)有充足的時(shí)間安排和完善的保障機(jī)制等。然而，當(dāng)前我國各級人大代表基本都是兼職，很多人都是業(yè)界精英或公眾人物，自身事務(wù)繁忙，平時(shí)無暇深入調(diào)查民情，難以提出有分量的議案，他們中的多數(shù)人對國家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)的工作也缺乏實(shí)質(zhì)討論和監(jiān)督的能力，而機(jī)制上未為其安排專業(yè)助手。此外，我國每年召開一次的各級人大會議的會期安排也顯得緊湊，通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、縣級人大及省市人大的會期分別為1～2天、3～5天和7～10天[3]，全國人大的會期也不過為15天左右。盡管我國在縣級以上人民代表大會還設(shè)有常委會，作為代表大會閉會期間經(jīng)常行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，但其會期也較短。如全國人大常委會一般每2個(gè)月開會一次，會期通常為5～7天[4]，整年累加下來也不過1個(gè)月左右時(shí)間。而放眼域外，當(dāng)今世界許多國家的代議機(jī)構(gòu)均有充足的會期保障。作為議會會議主要形式的例行會議(又稱常會)，按法律規(guī)定在固定時(shí)間內(nèi)召開。如俄羅斯國家杜馬會議分春秋兩季舉行，春季會議從1月12日至6月20日，秋季會議從9月1日至12月25日。日本和韓國國會的常會會期通常分別為150天和100天[5]。相比于前述國家長達(dá)數(shù)月的會期，我們國家這么短的時(shí)間安排不利于討論和決議活動的充分開展，對人大職能的充分發(fā)揮也形成一定程度的制約。

(三)在人民代表大會自身的權(quán)力架構(gòu)上，人大常委會的權(quán)限擴(kuò)張已對人民代表大會的權(quán)威法理地位形成挑戰(zhàn)

按照憲法及地方各級人民代表大會組織法的規(guī)定，人大常委會是同級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，在人民代表大會閉會期間，可以經(jīng)常性地行使人民代表大會授予的部分權(quán)力，人民代表大會選舉并有權(quán)罷免同級人大常委會的組成人員，且有改變或撤銷同級人大常委會不適當(dāng)決定或決議的權(quán)力。這里面有兩個(gè)不容忽視的基本點(diǎn)：其一，人大常委會只是同級人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來自后者的授權(quán)，須向后者負(fù)責(zé)；其二，在人民代表大會閉會期間，人大常委會只是代行同級人民代表大會的部分而非全部職權(quán)。但現(xiàn)在問題在于，自1982年我國憲法擴(kuò)大全國人大常委會的職權(quán)后，常委會不僅享有了文本上的正式立法權(quán)，而且在現(xiàn)實(shí)中有不斷突破憲法界限的趨勢，這不僅體現(xiàn)在立法數(shù)量、立法權(quán)限上，甚至修改基本法律的憲法界限也被悄然打破；而在決定權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面，人民代表大會的憲法地位也同樣受到人大常委會的挑戰(zhàn)，有被不斷取代乃至走向虛化的危險(xiǎn)[6]。正是由于人大常委會權(quán)限的全面擴(kuò)張，以致在實(shí)踐中其通常不僅沒有被要求向人民代表大會做工作報(bào)告并請求人大代表審議，反而實(shí)際在某種意義上成了人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)[7]。在我國人民代表大會和其常委會的關(guān)系之所以會出現(xiàn)法律文本規(guī)定和現(xiàn)實(shí)的沖突，背后潛在的邏輯原因在于：人民代表大會主要被視為代表人民主權(quán)的民意機(jī)關(guān)，更多是一種象征意義。將人民代表大會的法定治理權(quán)越來越多地交由其常委會來行使，本意在于加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的有效性和提升整個(gè)人大系統(tǒng)的地位，但現(xiàn)在卻造成了合法性危機(jī)，因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯腿嗣翊泶髸啾龋诿褚饣A(chǔ)上存在著缺失，它是不能取代后者的。

(四)在人民代表大會同國家其他機(jī)關(guān)，尤其與國家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系建構(gòu)上，憲法賦予其對后者的監(jiān)督制約權(quán)力在實(shí)際運(yùn)作中往往流于形式

憲法雖規(guī)定國家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)和受它監(jiān)督，但在現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作中，前述三機(jī)關(guān)對人民代表大會負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督的主要形式往往只停留在年度工作報(bào)告上，人民代表大會通常只是例行公事地作概括性審查，其對三機(jī)關(guān)特別是對行政機(jī)關(guān)的重大決策、財(cái)政預(yù)算缺乏經(jīng)常性的監(jiān)督機(jī)會。人民代表大會雖享有法定的預(yù)算審批權(quán)，但在具體實(shí)施中卻存在著機(jī)制性障礙。拿全國人民代表大會來說，它每年召開一次會議，一般安排在3月初前后，為期半個(gè)月左右。而按照《預(yù)算法》規(guī)定，我國的財(cái)政年度自公歷1月1日起，至12月31日止。這樣就勢必形成政府財(cái)政預(yù)算先執(zhí)行、后審批的局面，一年中有近3個(gè)月預(yù)算是在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下先行執(zhí)行的。加之每年全國人大會議時(shí)間短、議程多，預(yù)算專業(yè)性強(qiáng)，代表們沒有充足的時(shí)間熟悉和審議預(yù)算草案等因素，使得正式的預(yù)算審批常常只是走過場而已。人民代表大會及其常委會對三機(jī)關(guān)的主要人事安排也缺乏充分的討論和審查機(jī)會，往往只是在最后環(huán)節(jié)才象征性地行使表決權(quán)，致使表決流于形式。

三、完善我國人民代表大會制度的建設(shè)性路徑探討

當(dāng)前，要完善我國人民代表大會制度，迫切需要強(qiáng)化其運(yùn)行的民意基礎(chǔ)及夯實(shí)人民代表大會發(fā)揮功效的基礎(chǔ)性條件。具體說來，可從如下幾個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)突破創(chuàng)新。

(一)堅(jiān)持人大代表產(chǎn)生機(jī)制的民主化方向，將直接民意嵌入到候選人的醞釀、提名和正式選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)

在候選人的提名上，要廣辟渠道，放寬對選民自主提名的條件限制。不過為避免因完全放開而導(dǎo)致民意被恣意利用，進(jìn)而引發(fā)混亂的可能性，可將官方推薦與民間自由推舉相結(jié)合，明確規(guī)定官方機(jī)構(gòu)和選民各自提名人選所占比例，并適當(dāng)增加候選人名額，在正式選舉環(huán)節(jié)真正貫徹“差額”和“擇優(yōu)”原則。此外，為避免縣級以上人大代表因非直選產(chǎn)生而不接地氣，和選區(qū)基層民眾存在隔閡的缺陷，可考慮將直選范圍擴(kuò)大到地級市和直轄市，并建立人大代表和所在選區(qū)選民定期溝通和反饋機(jī)制，如在基層政權(quán)(派出)機(jī)關(guān)設(shè)立代表接待室并實(shí)行代表接待日制度。對于人大代表的履職表現(xiàn)，要定期舉行民意測評，將選民的滿意率作為重要的量化考核指標(biāo)，并設(shè)立相應(yīng)獎懲機(jī)制，確保其密切聯(lián)系選區(qū)，真正代表選民意志。

(二)創(chuàng)造條件推動人大代表的專職化和人大會期的常年化

在觀念上要將人大代表定位為需要一定資質(zhì)的國家職業(yè)而非榮譽(yù)性政治身份，并可考慮推進(jìn)其專職化。而對于專職化，需要重點(diǎn)考慮的是人大代表的數(shù)量規(guī)模及任職保障。人大代表的數(shù)量以多少為宜涉及到?jīng)Q策科學(xué)和民主技術(shù)問題。從理論上講，民主授權(quán)的事項(xiàng)越重要，就越需要一定的代表人數(shù)來保證決策的民主性，但決策人數(shù)的增加超過一定限度，又會給有效決策增加困難，這里面存在著民主與科學(xué)的潛在沖突，人數(shù)過多或過少，都難以達(dá)到理想的決策功效。在國外，有學(xué)者提出構(gòu)建議會規(guī)模的“立方根”法則理論，即議會的理想規(guī)模應(yīng)該是其人口總數(shù)的立方根。該理論是在總結(jié)世界上多國議會政治實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出來的，反映了這些國家民主政治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，因而具有一定的共通性借鑒價(jià)值。當(dāng)前我國總?cè)丝诩s133 972萬人(不包括港澳臺地區(qū)人口)[8]，按上述立方根法則來計(jì)算的話，我國全國人大代表的數(shù)量宜保持在1 100人左右，各地的人大代表數(shù)量亦可按照該地的人口總數(shù)作相應(yīng)的立方根求解予以確定。而對專職人大代表的任職保障，主要體現(xiàn)在其在職及離退職待遇上。專職人大代表作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的行為主體，在履行代表職責(zé)期間，理應(yīng)被視為國家公職人員，其薪金報(bào)酬應(yīng)參照《公務(wù)員法》，與公務(wù)員享受同等待遇。對于因年齡或落選而需要離退職的專職人大代表，則要區(qū)分不同的情況予以保障：對于原先有工作單位，任期結(jié)束且未達(dá)到退休年齡的，可安排其回原單位繼續(xù)工作，并在職務(wù)級別或工資待遇上給予補(bǔ)償，以解決其后顧之憂，財(cái)力允許的地方亦可實(shí)行一次性補(bǔ)助后由其自主擇業(yè)；對于原先沒有工作的，可以為他們參加有關(guān)保險(xiǎn)，任期結(jié)束而未達(dá)到退休年齡的，可在公務(wù)員及事業(yè)單位招錄時(shí)列出專項(xiàng)計(jì)劃并擇優(yōu)錄取。若達(dá)到退休年齡，則適用退休制度，為其發(fā)放退休金或養(yǎng)老保險(xiǎn)金[9]。只要人大代表專職化了，人大會期的常年化也就是順理成章之事。不過鑒于此項(xiàng)工作的復(fù)雜性，近期可嘗試性地首先推行“各級人大常委的專職化，并實(shí)現(xiàn)各級人大常委會的常年化”[10]。

(三)理順人民代表大會和其常委會的關(guān)系，明確各自發(fā)揮作用的權(quán)限范圍，維護(hù)人民代表大會的權(quán)威法理地位

當(dāng)前人大常委會尤其是全國人大常委會權(quán)力的不斷膨脹，很大原因是由憲法文本相關(guān)規(guī)定的不明晰所致。如現(xiàn)有憲法規(guī)定：全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律，在全國人民代表大會閉會期間，可對其制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。這里存在的突出問題是：“其他的基本法律”到底包括哪些方面的法律，或者更進(jìn)一步講，何謂“基本法律”？全國人大常委會制定的法律和全國人民代表大會制定的法律在效力上是什么關(guān)系？前者對后者制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，其邊界何在？目前這些問題都沒有確切的答案，這無疑給全國人大常委會的擴(kuò)權(quán)行為留下了自由空間。另外，憲法還規(guī)定全國人大常委會承擔(dān)“解釋憲法”和“監(jiān)督憲法的實(shí)施”職能，這種集“運(yùn)動員”和“裁判員”于一身的角色設(shè)計(jì)，也為全國人大常委會的越權(quán)行為打開了方便之門。有鑒于此，可考慮設(shè)立專門的第三方機(jī)構(gòu)，即憲法法院，專司對憲法的解釋和違憲審查工作。當(dāng)然，要想在根本上解決問題，彌合這二者在專業(yè)有效性與民意合法性上的各自不足和潛在沖突，還需要做更深層次的制度性調(diào)整。已有學(xué)者主張?jiān)诰S持我國人民代表大會制度一院制的基礎(chǔ)上，逐步將全國人民代表大會和其常委會合為一體。即先讓大部分常委會委員進(jìn)入各專門委員會工作，加強(qiáng)專門委員會的作用，使“人大常委會由間斷的會議型轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性開展工作的運(yùn)行實(shí)體”，而隨著全國人大常委會不斷發(fā)展完善和作用增強(qiáng)，可“逐步增加常委會組成人員的數(shù)量，減少全國人大代表的數(shù)量，將全國人大和常委會的職權(quán)逐步合一，直至由雙重議員制變成單一議員制”[11](P16-17)。雖然該觀點(diǎn)尚存需要推敲的地方，但卻不失為一種旨在化解沖突的有益創(chuàng)見。

(四)強(qiáng)化人民代表大會對國家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，通過建立嚴(yán)格的政策質(zhì)詢、重大決策事先審議和預(yù)算審批監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)“形式監(jiān)督”向“實(shí)質(zhì)監(jiān)督”轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，就全國人民代表大會及其常委會而言，要重點(diǎn)加強(qiáng)對部門立法和部門預(yù)算的常規(guī)性審查。因?yàn)榫臀覈芜\(yùn)行的現(xiàn)狀來看，權(quán)力部門化，部門立法、部門立項(xiàng)現(xiàn)象十分突出，相應(yīng)監(jiān)管還很不到位。這也是導(dǎo)致我國政治生態(tài)中政出多門、腐敗不斷滋生的一大癥結(jié)所在。而對地方各級人民代表大會及其常委會來說，也要重點(diǎn)加強(qiáng)對地方政府重大決策和財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。因?yàn)樵诳茖W(xué)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)尚未真正建立的背景下，地方政府極易在一些重大工程項(xiàng)目決策上產(chǎn)生短期化投機(jī)行為并有盲目投資的沖動，以民意機(jī)關(guān)的力量對其進(jìn)行牽制顯得十分必要。而人民代表大會及其常委會作為擁有法定的立法審查權(quán)(該權(quán)力主要?dú)w全國人大及其常委會行使)和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，理應(yīng)在這些方面有所作為。也只有加強(qiáng)這些方面的職能作用，才能彰顯其應(yīng)有的政治地位。

[1] 李君如.協(xié)商民主:重要的民主形式[N].文匯報(bào),2006-07-27.

[2] 江澤民.高舉鄧小平理論偉大旗幟,把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報(bào)告[J].求是,1997(18).

[3] 本刊編輯部.人代會會期短是否效率就高?[J].浙江人大,2005(1).

[4] 徐育苗.論中西“代議制度”的主要差異及其相關(guān)性[J].政治學(xué)研究,2001(4).

[5] 劉文忠.表決權(quán)、議事規(guī)則與人大會議質(zhì)量的提高[J].中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2011(4).

[6] 韓大元.論全國人民代表大會之憲法地位[J].法學(xué)評論,2013(6).

[7] 魏宏.論我國人民代表大會制度下的分權(quán)體制——兼論我國人民代表大會制度的完善[J].現(xiàn)代法學(xué),2003(3).

[8] 中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第1號)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t2011042 8_30327.html.

[9] 殷煥舉,李曉波.人大代表專職化研究[J].科學(xué)社會主義,2011(4).

[10] 郭強(qiáng).中國特色社會主義政治制度實(shí)現(xiàn)形式[J].科學(xué)社會主義,2011(5).

[11] 梓木.民主的構(gòu)思:論我國人民代表大會制度的發(fā)展與改革[C].北京:光明日報(bào)出版社,1989.

(責(zé)任編輯：董紅克)

OnthePathwaytoImproveChina’sPeople’sCongressSystemfromPerspectiveofRealizationForm

ZHENG Bo-hui

(SchoolofPoliticsandAdministration,TianjinNormalUniversity,Tianjin300387,China)

As the fundamental political system, the people’s congress system is the fundamental institutional design to perform state power and the most important pathway to become masters of our country for the common people. But currently the prominent problem existing in the concrete realization form has made its efficacy difficult to come true for the people’s congress system. To improve it, it is necessary to optimize the concrete generation mechanism, create and guarantee the condition of performing their duties for deputies to people’s congress, and rationalize the inner power structure and exterior relationship with other state organs.

realization form； people’s congress system； problem； improve

2014-08-10

遼寧省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目《中國特色社會主義政治制度的實(shí)現(xiàn)形式問題研究》(L12DZZ039)

鄭波輝(1981—)，男，河南光山人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院博士研究生,中共鐵嶺市委黨校講師。

D033

： A

： 1008—4444(2014)05—0050—05