應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制建設(shè)研究述評(píng)

武玲玲

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 學(xué)報(bào)編輯部，河北 石家莊 050061；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院，遼寧 大連 116025）

一、研究背景

中國(guó)是世界上自然災(zāi)害爆發(fā)較為嚴(yán)重的國(guó)家之一。中國(guó)歷史上一些著名的典故，如大禹治水、張衡發(fā)明地震儀、李冰父子修建都江堰等都與自然災(zāi)害的治理相關(guān)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)就接連經(jīng)受了2003年“非典”公共衛(wèi)生事件、2008年南方嚴(yán)重冰雪災(zāi)害、2008年汶川5·12大地震、2010年青海玉樹地震等巨型突發(fā)公共事件。突發(fā)公共事件發(fā)生之后，由于當(dāng)事人往往喪失自救能力，迫切需要政府出面，動(dòng)用各種社會(huì)資源提供行政救助。新中國(guó)成立后陸續(xù)設(shè)立的水利部、國(guó)家地震局（前身是中央地震工作小組辦公室）、國(guó)家海洋局下屬的海洋預(yù)報(bào)減災(zāi)司和公安部門下設(shè)的消防機(jī)構(gòu)以及近年來設(shè)立的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局）等部門也顯示了中國(guó)政府對(duì)各種自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故防治工作的重視。但傳統(tǒng)的分部門、分災(zāi)種應(yīng)對(duì)的分散型災(zāi)害救助很難做到對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害或生產(chǎn)事故的有效應(yīng)對(duì)，構(gòu)建國(guó)家及各地方政府應(yīng)急管理體系對(duì)防范公共事件的發(fā)生、降低自然災(zāi)害的損失意義重大①。尤其是2003年“非典型肺炎”疫情爆發(fā)后，我國(guó)政府開始著力建設(shè)國(guó)家層面的，多層級(jí)、多部門聯(lián)合的綜合型政府應(yīng)急管理體系，以提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力。2005年，中國(guó)政府將原“中國(guó)國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)”更名為“國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)”，辦公室設(shè)在民政部，主任由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，其本質(zhì)是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的部門間議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以制定國(guó)家減災(zāi)工作政策、協(xié)調(diào)開展重大減災(zāi)活動(dòng)、指導(dǎo)地方開展減災(zāi)工作、推進(jìn)減災(zāi)國(guó)際交流與合作為主要職責(zé)。國(guó)家減災(zāi)委的成立可以看作是我國(guó)建設(shè)綜合性應(yīng)急管理體系的萌芽，而關(guān)于應(yīng)急管理體系建設(shè)的研究也成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)課題，但此時(shí)關(guān)于應(yīng)急財(cái)政管理的研究相對(duì)很少。

2008年發(fā)生的汶川5·12大地震造成了巨大的經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)損失，當(dāng)年民政部公布的全國(guó)各類自然災(zāi)害造成的死亡（失蹤）人數(shù)達(dá)到88 928人，比之前20年這一數(shù)據(jù)的總和還要多，2008年也成為自1976年唐山大地震以來因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)最多的一年，直接經(jīng)濟(jì)損失更是達(dá)到了11 752.4億元人民幣②。此次用于應(yīng)急救助的資金也歷史性地達(dá)到了809.36億元人民幣。本次應(yīng)急救助的資金數(shù)額巨大、來源渠道復(fù)雜、資金撥付和使用范圍較大等特點(diǎn)引起學(xué)術(shù)界對(duì)于應(yīng)急管理中資金管理和使用問題的重視，開始了對(duì)應(yīng)急財(cái)政管理的研究熱潮。本文將近年來大量涌現(xiàn)的關(guān)于應(yīng)急財(cái)政管理的文獻(xiàn)作一梳理和總結(jié)，以對(duì)我國(guó)應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制的建設(shè)和完善提供建議。

二、關(guān)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制

“機(jī)制”一詞最早源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理，現(xiàn)已廣泛應(yīng)用于自然現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象，指其內(nèi)部組織和運(yùn)行變化的規(guī)律。應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制就是將“應(yīng)急財(cái)政管理”這架“機(jī)器”按其構(gòu)造原理和運(yùn)行規(guī)律將各“零部件”裝配起來并高效運(yùn)轉(zhuǎn)。這些“零部件”就是各級(jí)政府為應(yīng)對(duì)各類公共危機(jī)事件所采取的各種財(cái)政政策措施和財(cái)政管理手段。孫開[1]認(rèn)為應(yīng)急財(cái)政管理不僅是災(zāi)害救助時(shí)資金供給的問題，而且涉及到預(yù)算制度安排、資金撥付標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)、財(cái)政監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)等一系列問題。

洪江[2]列舉了當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)突發(fā)性公共事件應(yīng)急財(cái)政救濟(jì)的七個(gè)誤解：第一，認(rèn)為突發(fā)性公共事件救濟(jì)是一種短期行為；第二，財(cái)政救濟(jì)資金很難納入日常預(yù)算；第三，財(cái)政救濟(jì)缺口很大；第四，財(cái)政救濟(jì)為被動(dòng)救濟(jì)行為；第五，財(cái)政救濟(jì)資金只能依靠財(cái)政撥款；第六，財(cái)政救濟(jì)只是短期的資金籌措和安排；第七，財(cái)政救濟(jì)屬于中央政府行為。針對(duì)這些誤解，洪江一一作出了分析，分別從資金來源、資金使用效率、財(cái)政融資等方面提出完善財(cái)政救濟(jì)機(jī)制的措施。

陳華、劉榮[3]從公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的完整性和連續(xù)性來分析，應(yīng)急財(cái)政機(jī)制應(yīng)包括危機(jī)前的預(yù)警防范、危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)和危機(jī)結(jié)束后的重建三部分。其中，在危機(jī)發(fā)生過程中應(yīng)注意及時(shí)性是突發(fā)事件處理的首要原則，完全遵照財(cái)政資金劃撥流程可能會(huì)延誤災(zāi)害救助的最佳時(shí)機(jī)。但“特事特辦”的應(yīng)急制度難以長(zhǎng)久，應(yīng)簡(jiǎn)化應(yīng)急財(cái)政資金劃撥流程。

馮俏彬等[4]搭建了一個(gè)應(yīng)急財(cái)政資金管理的制度框架。該框架主要針對(duì)三個(gè)問題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：第一，從中央到地方均建立起三級(jí)應(yīng)急準(zhǔn)備金；第二，將中央和地方在救災(zāi)方面事權(quán)、財(cái)權(quán)的明確，將中央與地方的財(cái)政救災(zāi)關(guān)系制度化；第三，將政府財(cái)政救災(zāi)的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)制度化，具體分為針對(duì)家庭和個(gè)人的救災(zāi)項(xiàng)目——包括撫慰金、臨時(shí)生活救助、住房重建費(fèi)用等以及針對(duì)企業(yè)的救災(zāi)項(xiàng)目。馮俏彬強(qiáng)調(diào)所有救助項(xiàng)目應(yīng)在中央層面制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成制度，堅(jiān)決避免救災(zāi)過程中的“一事一議”。

崔軍[5]提出應(yīng)建立應(yīng)急預(yù)算制度，保障應(yīng)急財(cái)政資金的供給；完善預(yù)備費(fèi)制度，調(diào)整應(yīng)急財(cái)政資金在突發(fā)事件事前預(yù)警、事中救濟(jì)和事后追加各階段的支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率；加大資金監(jiān)管力度，增加透明度。李英哲、張玉周[6]認(rèn)為政府的使命就是防范和化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各種公共風(fēng)險(xiǎn)，避免使公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)，而財(cái)政就是防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線。應(yīng)通過建立綜合性財(cái)政危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)、編制應(yīng)急預(yù)算、建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架來建立財(cái)政危機(jī)管理機(jī)制，同時(shí)還要注意建立嚴(yán)格的監(jiān)督和審計(jì)制度。譚存娜[7]認(rèn)為應(yīng)急財(cái)政管理是指各級(jí)政府應(yīng)對(duì)各突發(fā)公共事件所采取的財(cái)政政策措施和財(cái)政管理手段的總稱。完善財(cái)政應(yīng)急預(yù)案體系，合理界定突發(fā)事件發(fā)生的事前、事中和事后不同階段的財(cái)政投入比例。加強(qiáng)資金監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估。張俊[8]運(yùn)用波士頓矩陣分析法分析了財(cái)政部門在政府應(yīng)急管理體系中重要性以及地方債務(wù)問題與基層政府應(yīng)急管理能力之間的關(guān)系。

三、關(guān)于應(yīng)急財(cái)政資金的管理

構(gòu)建應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制的核心問題是財(cái)政資金的管理和使用。“兵馬未動(dòng)，糧草先行”。在重大自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件爆發(fā)時(shí)，及時(shí)撥付應(yīng)急財(cái)政資金可使救援工作盡快展開，對(duì)于把握救援黃金期、降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮著不可替代的作用。應(yīng)急財(cái)政資金的來源主要是預(yù)備費(fèi)、政府間轉(zhuǎn)移支付資金和發(fā)行地方特別國(guó)債。預(yù)備費(fèi)是按照預(yù)算規(guī)模按比例提取的資金，按照《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的1%～3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害開支與其他難以預(yù)見的特殊開支”。《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了財(cái)政部門在應(yīng)急管理中的職責(zé)，如財(cái)政部門應(yīng)負(fù)責(zé)中央應(yīng)急資金以及應(yīng)急撥款的準(zhǔn)備，中央財(cái)政每年根據(jù)上年度實(shí)際支出安排特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助資金，專項(xiàng)用于幫助解決嚴(yán)重受災(zāi)地區(qū)群眾的基本生活困難等。通過發(fā)行特殊國(guó)債，可籌集大量資金用于災(zāi)后重建。

孫開[1]認(rèn)為應(yīng)急財(cái)政體系建設(shè)中要注意兩個(gè)關(guān)鍵的問題：應(yīng)急財(cái)政資金的保障機(jī)制及其長(zhǎng)期有效運(yùn)行問題；如何處理好應(yīng)急財(cái)政資金制度化管理與“特事特辦”“急事急辦”之間的關(guān)系問題。為完善當(dāng)前應(yīng)急財(cái)政管理，應(yīng)構(gòu)建應(yīng)急財(cái)政資金的長(zhǎng)效保障機(jī)制，適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)的提取比例，對(duì)預(yù)備費(fèi)采取基金式管理的辦法，就應(yīng)急財(cái)政資金分配和使用的全過程實(shí)行制度化管理，并且合理地劃分各級(jí)政府間應(yīng)急救災(zāi)資金的分擔(dān)比例。

馮俏彬[9]認(rèn)為應(yīng)急管理的資金來源應(yīng)有四個(gè)渠道：財(cái)政資金、保險(xiǎn)資金、銀行信貸資金和捐贈(zèng)資金。四類資金運(yùn)行方式不同，只有協(xié)調(diào)使用，才能“搭建起相互協(xié)調(diào)、支持配合的應(yīng)急管理資金保障體系”。在《我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)對(duì)策》[10]一文中，馮俏彬提出可借鑒“危機(jī)管理框架結(jié)構(gòu)”（CMSS）來提高應(yīng)急管理的運(yùn)行效率。我國(guó)在“臨時(shí)性”的應(yīng)急管理體系下不能保證應(yīng)急財(cái)政資金制度化管理，原因有四：第一，難以全面收集應(yīng)急財(cái)政資金撥付所需要的信息；第二，應(yīng)急財(cái)政資金整體上準(zhǔn)備不夠充分；第三，應(yīng)急管理部門可能會(huì)與同級(jí)政府部門結(jié)盟，夸大災(zāi)情，套取國(guó)家應(yīng)急資金；第四，現(xiàn)行的應(yīng)急財(cái)政資金撥付流程難以滿足應(yīng)急管理“應(yīng)變性”的需求。

杜恒[11]認(rèn)為在搶險(xiǎn)救災(zāi)工作中，總是會(huì)出現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政資金缺乏預(yù)期、使用失之于寬甚至資金被挪用等問題，而出現(xiàn)這些問題的最根本原因在于突發(fā)事件的“偶然性、難于預(yù)測(cè)性和巨大破壞性”，具體表現(xiàn)在五個(gè)方面：第一，我國(guó)應(yīng)急管理體系與政府主治體系結(jié)構(gòu)相似，不能滿足突發(fā)事件快速反應(yīng)的要求；第二，應(yīng)急財(cái)政資金事先準(zhǔn)備不足，總量偏少；第三，各級(jí)政府在應(yīng)急事件處置上的事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配；第四，中央與地方間缺少應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制；第五，缺乏公共風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，財(cái)政資金苦力支撐，其他資金貢獻(xiàn)較小。

案例分析法也是應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制研究的一個(gè)特點(diǎn)。如陳華、劉榮[3]以2008年汶川5·12地震為案例分析公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建；馮俏彬[20]以日本2011年3·11特大地震為契機(jī)介紹了日本救災(zāi)資金的保障體系；袁國(guó)棟[22]比對(duì)了美國(guó)政府應(yīng)對(duì)卡特里娜颶風(fēng)和桑迪颶風(fēng)所采取的行動(dòng)。趙要軍、陳安[12]以云南大姚地震為案例分析了公共財(cái)政應(yīng)急支持體系的構(gòu)建。文章詳細(xì)列舉了在大姚地震的財(cái)政救助過程中各級(jí)財(cái)政緊急撥款的時(shí)間表和資金額度，以及在大姚地震的恢復(fù)重建工作中財(cái)政資金的使用情況。認(rèn)為財(cái)政應(yīng)急資金的申報(bào)、接受、分配和使用方面均存在不同程度的問題，財(cái)政救助資金的使用缺乏有效的監(jiān)督，財(cái)政救災(zāi)資金管理方面的法律法規(guī)不健全。

關(guān)于建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度以應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的研究也有不少。2008年12月修訂通過的《防震減災(zāi)法》明確提出，“國(guó)家發(fā)展有財(cái)政支持的地震災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)”。2010年6月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)向國(guó)務(wù)院提交了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的有關(guān)方案，但因?yàn)楦鞑块T“沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)”而沒有了下文。馮俏彬[13]、劉為敏[14]、曹越[15]、李沖等[16]、曾文革等[17]、楊曉宇等[18]、張凱倫[19]也分別從財(cái)政、自然災(zāi)害救助、農(nóng)業(yè)救助等方面闡述了建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度可有效降低各種自然災(zāi)害造成的損失。保險(xiǎn)資金是對(duì)未來可能風(fēng)險(xiǎn)的一種準(zhǔn)備，可以作為應(yīng)急財(cái)政資金的有力補(bǔ)充。建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度是應(yīng)急管理體系和應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制的重要組成部分，在災(zāi)害救助、災(zāi)后重建等應(yīng)急管理環(huán)節(jié)能夠發(fā)揮很重要的作用。但迄今為止，關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的建立還未提上議事日程。

四、建立應(yīng)急財(cái)政管理體系的國(guó)際比較

馮俏彬在《日本救災(zāi)的資金保障體系及對(duì)我國(guó)的啟示——寫在日本3·11特大地震之后》[20]一文中，從財(cái)政、政策性金融、保險(xiǎn)、民間組織四個(gè)方面全方位介紹了日本的自然災(zāi)害救助體系。日本災(zāi)害管理的資金體系集財(cái)政、金融、保險(xiǎn)和捐贈(zèng)資金于一體，體現(xiàn)了“風(fēng)險(xiǎn)分散，責(zé)任分擔(dān)”的原則；中央與地方間財(cái)政救災(zāi)事權(quán)清楚，責(zé)任明確；財(cái)政救災(zāi)項(xiàng)目覆蓋全面。從對(duì)日本的災(zāi)害管理體系中得到的啟示是：在面對(duì)重大突發(fā)自然災(zāi)害時(shí)，單靠政府的力量十分有限，各方面的協(xié)調(diào)合作勢(shì)所必然。在馮俏彬的另一篇文章《財(cái)政救災(zāi)的國(guó)際比較》[21]中，又將美國(guó)、澳大利亞、日本和中國(guó)臺(tái)灣的財(cái)政救助體系進(jìn)行分析和比較，而對(duì)我國(guó)應(yīng)急財(cái)政管理體系的政策建議也同樣是從應(yīng)急財(cái)政資金來源、中央與地方救災(zāi)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制以及財(cái)政救助項(xiàng)目等方面進(jìn)行了分析。

袁國(guó)棟[22]比對(duì)了2005年的卡特里娜颶風(fēng)和2012年的桑迪颶風(fēng)發(fā)生時(shí)，美國(guó)政府在災(zāi)前應(yīng)急準(zhǔn)備、政府間協(xié)調(diào)合作機(jī)制、社會(huì)心理調(diào)控機(jī)制三方面的不同表現(xiàn)。2005年，在美國(guó)新奧爾良登陸卡特里娜颶風(fēng)給當(dāng)?shù)貛砹司薮蟮膿p失。事后，美國(guó)媒體和學(xué)界一致認(rèn)為，在此次事件中美國(guó)政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任，加州大學(xué)伯克利分校的雷蒙德認(rèn)為這次災(zāi)難是切爾諾貝利事件之后發(fā)生的最嚴(yán)重的工程災(zāi)難。但在2012年桑迪颶風(fēng)登陸時(shí)，美國(guó)政府吸取了卡特里娜颶風(fēng)的教訓(xùn)，采取了積極主動(dòng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施，并沒有造成大規(guī)模的騷亂和人員傷亡。對(duì)比七年前，人們發(fā)現(xiàn)美國(guó)政府應(yīng)對(duì)桑迪颶風(fēng)時(shí)籌措得當(dāng)，在應(yīng)急準(zhǔn)備、救災(zāi)協(xié)調(diào)、安撫情緒等方面都取得了明顯進(jìn)步，并最終收獲了不錯(cuò)的結(jié)果。楊新紅[23]同樣分析美國(guó)政府對(duì)卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害的應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)難恢復(fù)體系，從社會(huì)參與角度探討美國(guó)的災(zāi)難聯(lián)動(dòng)參與反應(yīng)機(jī)制。

五、結(jié)論

縱觀上述學(xué)者的研究成果，筆者發(fā)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制建立和完善的關(guān)鍵點(diǎn)集中在三個(gè)方面：一是應(yīng)急財(cái)政資金的來源及使用問題。應(yīng)急財(cái)政資金可通過調(diào)整預(yù)備費(fèi)提取比例、調(diào)整預(yù)算、建立應(yīng)急資金基金化制度、發(fā)行特別國(guó)債等方法來獲得。同時(shí)注意保險(xiǎn)資金、銀行信貸資金和社會(huì)捐贈(zèng)資金的協(xié)調(diào)使用，使其成為應(yīng)急財(cái)政資金的有力補(bǔ)充。建立應(yīng)急資金撥付和使用的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)資金使用的監(jiān)管和績(jī)效考察。二是中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系。即中央與地方之間應(yīng)急財(cái)政資金的合理分擔(dān)比例問題，這種分擔(dān)比例和協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)主要按照突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的高低、受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力的狀況而定。三是財(cái)政救助范圍問題。救助范圍可從“家庭生活”和“企業(yè)生產(chǎn)”兩方面來分別制定相應(yīng)的財(cái)政救助項(xiàng)目。

注釋：

①“應(yīng)急”一詞本是指在災(zāi)害管理流程“準(zhǔn)備—減災(zāi)—應(yīng)對(duì)—恢復(fù)”四階段理論中的的第三個(gè)階段，即在突發(fā)事件進(jìn)程中（事中）的應(yīng)對(duì)機(jī)制。但在當(dāng)前的研究和災(zāi)害救助實(shí)踐中，“應(yīng)急”成為泛指所有與突發(fā)事件相關(guān)的各種應(yīng)對(duì)措施的總稱。在這個(gè)意義上，本文中的“應(yīng)急”與“災(zāi)害救助”“災(zāi)害救濟(jì)”“危機(jī)管理”等詞是具有相同涵義的。

②《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200906/20090600031762.shtml。

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