市場化——國有林場改革的新思路

（廣西國有七坡林場，廣西 南寧 530025）

1 國有林場改革的理論與實踐

國有林場是我國生態(tài)建設(shè)的主力軍。但是由于管理機制混亂、森林資源禁伐限伐政策以及基礎(chǔ)設(shè)施落后等原因，全國4855家國有林場中，貧困林場數(shù)量達3485家，占總數(shù)的72%。貧困林場總?cè)丝?33萬，占國有林場總?cè)丝诘?3%[1]。作為市場經(jīng)濟改革最后一塊“處女地”，國有林場改革迫在眉睫。

國內(nèi)學(xué)者對國有林場的改革基本圍繞國有林場分類經(jīng)營、國有林場可持續(xù)經(jīng)營、管理體制和經(jīng)營機制等問題展開研究。國有林場分類經(jīng)營的研究從姚慶端的研究開始，當(dāng)前的主流觀點是按照國有林場經(jīng)營的森林是否是生態(tài)公益林確定國有林場是否是事業(yè)單位, 基礎(chǔ)是森林分類經(jīng)營；國有林場可持續(xù)經(jīng)營研究始于徐正春，主要分析影響國有林場可持續(xù)經(jīng)營的主要因素，進而提出解決措施，涉及國有林場的各個方面；國有林場管理體制和經(jīng)營機制研究則以沈茂成、孔明為代表，主要是剖析現(xiàn)行管理體制和經(jīng)營機制，提出建立保障國有林場可持續(xù)發(fā)展的長效機制[2]。在實踐上，醞釀多年的國家層面國有林場試點改革于 2011年在七省鋪開：江西、浙江等省將絕大多數(shù)國有林場列為公益性事業(yè)單位，人員和機構(gòu)經(jīng)費均納入同級財政預(yù)算。

這些研究與實踐基本沿襲了林業(yè)實施分類經(jīng)營的思路,為國有林場的進一步改革發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但它們更多關(guān)注于國有林場目前表層的困境及其解決，缺乏結(jié)合經(jīng)濟、社會變遷背景下對關(guān)鍵問題、深層次的全面深入的探討。

十八屆三中全會提出“要讓市場在資源配置中起決定性作用”。市場決定資源配置的優(yōu)勢在于，作為市場經(jīng)濟基本規(guī)律的價值規(guī)律，具有通過市場競爭激勵先進、淘汰落后的優(yōu)勝劣汰機制、通過市場交換形成分工和協(xié)作的社會生產(chǎn)的機制，通過市場價格自動調(diào)節(jié)供給和需求的機制，從而引導(dǎo)資源配置的優(yōu)化。因此，市場決定資源配置的本質(zhì)要求，就是在經(jīng)濟活動中遵循和貫徹價值規(guī)律、競爭和供求規(guī)律。本文將跳出傳統(tǒng)研究路徑依賴的慣性，以社會、經(jīng)濟發(fā)展的趨勢為宏觀背景，將廣西國有林場改革作為實證分析的對象，認(rèn)為市場化是國有林場改革一個可供選擇的方向。

2 國有林場所面臨的困境

2.1 國有林場性質(zhì)問題

國有林場在計劃經(jīng)濟時期基本是全額撥款的生產(chǎn)性事業(yè)單位。改革開放后，大多數(shù)國有林場實行事業(yè)單位市場化管理的體制，致使國有林場處境非常尷尬：既不能像企業(yè)一樣自主經(jīng)營，也不能與其他公益事業(yè)單位一樣得到公共財政支持。很多國有林場處于“企不企、事不事、工不工、農(nóng)不農(nóng)”的四不像的性質(zhì)。21世紀(jì)以來，在生態(tài)環(huán)境惡化倒逼壓力下，國家對生態(tài)公益林建設(shè)日益重視，國有林場的任務(wù)從木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向生態(tài)利用為主，國有林場的性質(zhì)又趨向純事業(yè)單位性質(zhì)，很多地方已經(jīng)或?qū)辛謭霭慈~撥款或差額撥款事業(yè)單位管理。其原因主要是生態(tài)公益林屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由政府提供；此外，傳統(tǒng)的“大政府，小社會”的思維管理模式的根深蒂固、既得利益群體對公共資源的“路徑依賴”也是加劇這一趨勢的原因。但如果將全國4855家國有林場全部納入事業(yè)單位進行管理，政府必然將耗費巨大的財政資金,加劇所屬事業(yè)單位龐大、人員臃腫、效率低下的問題；另外一方面，全額撥款事業(yè)單位性質(zhì)下的國有林場，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展也很難與林場分離。這必然導(dǎo)致“國進民退”、政府“既是運動員也是裁判”等一系列社會倒退現(xiàn)象。

2.2 國有林場的隸屬與級別

國有林場按隸屬關(guān)系分為省級、地市級與縣級。省、直轄市、自治區(qū)林業(yè)廳（局）直屬林場一般為處級、副處級單位，地市林業(yè)局直屬林場一般為副處級或科級單位，縣屬林場一般為科級、副科級乃至股級單位，各地存在著較大差異。還有的省份將省屬國有林場按照地理、生態(tài)、經(jīng)濟區(qū)位重要程度和經(jīng)營(保護) 林地面積、職工人數(shù)、資產(chǎn)總額、總產(chǎn)值等，劃分為大一型林場、大二型林場、大三型林場、中一型林場和中二型林場。“目前省級管理的占 10%、地市級管理的占 15%、縣級管理的占75%。”[3]有些國有林場又與自然保護區(qū)、森林公園等交雜在一起。在我國分灶吃飯的財政體制下，對林場的財政資金分配是難以協(xié)調(diào)的：省級或發(fā)達地區(qū)的林場可能會獲得更多的資源支持，而基層、貧困地區(qū)林場則可能面臨資金缺乏、人才流失等可持續(xù)發(fā)展的困境。此外，國有林場的隸屬與級別的混雜也容易造成管理體制不順暢、政出多門、管理幅度過大、管理層次過多等官僚主義傾向。

2.3 國有林場的運行資金來源問題

按照目前的改革思路，絕大多數(shù)國有林場在確定為事業(yè)單位之后，其運營與人員經(jīng)費要納入同級財政預(yù)算。問題在于：第一，位于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的國有林場占大多數(shù)，國有林場確定為事業(yè)單位后勢必給地方構(gòu)成財政資金支付壓力，形成越窮支付越多的局面，即使由省級財政支付，仍然存在窮省支付多富省支付少的問題，在“費隨事轉(zhuǎn)”改革尚未到位的情況下，落實政策的難度較大。第二，從國有林場主要承擔(dān)的生態(tài)公益林的生態(tài)公益性質(zhì)來看，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)上升為“五位一體”總體布局，體現(xiàn)生態(tài)文明已經(jīng)成為國家層面的戰(zhàn)略與需要。所以，生態(tài)公益林首先是為了滿足國家生態(tài)建設(shè)的需要，其次才是省、市、縣生態(tài)建設(shè)的需要。根據(jù)誰受益誰承擔(dān)的原則，應(yīng)該是中央承擔(dān)財政支出的大頭，其次才是省、市、縣。所以，目前的改革思路值得商酌。

2.4 國有林場的歷史負(fù)擔(dān)與人員問題

2012年林場在職職工人均收入僅為1.2萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國其他城鎮(zhèn)企事業(yè)職工年平均工資4.2萬元的水平，且還有不少林場不能按時足額發(fā)放工資。目前沒有參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的在職職工分別達到15萬、25萬和30萬。[4]國有林場巨大的歷史債務(wù), 既造成國有林場經(jīng)營舉步維艱，也是造成國有林場拖欠職工工資，不能保證職工參加基本養(yǎng)老險、醫(yī)療、失業(yè)保險等社會保障的重要原因。1998到2007年10年間，中央財政累計投入扶貧資金9.9億元，但相比 250億元的各種債務(wù)是杯水車薪。[5]大多數(shù)國有林場的歷史債務(wù)是由于前一歷史時期突擊荒山綠化、生態(tài)補償資金不到位以及“林場辦社會”引起的，需要從體制上進一步進行理順。

3 市場化促國有林場改革分析

面對以上問題與困境，還有沒有除了“全面向公益性事業(yè)單位”或“面對困局停滯不前”的第三條道路呢？在國內(nèi)缺乏可供借鑒的理論情況下，西方國家的經(jīng)濟社會改革理論與實踐對我國的國有林場改革具有啟示作用：

3.1 新自由主義與林場改革

亞當(dāng)·斯密曾經(jīng)提出，“市場經(jīng)濟中個人在追逐自己利益的同時，使社會上所有人的利益都達到最大。”他強調(diào)“要讓市場這只看不見得手來發(fā)揮市場在資源配置中的核心作用。新自由主義繼承了亞當(dāng)·斯密的思想，強調(diào)應(yīng)該限制政府的權(quán)力，從“大政府”向“小政府”轉(zhuǎn)變。他們主張縮減政府稅收和開支；推動國有資本向私人資本出售，同時著力放松不必要的監(jiān)管。政府不能解決問題，因為政府本身就是問題。

在新自由主義的影響下，從20世紀(jì)80年代開始，里根和撒切爾夫人在大刀闊斧進行經(jīng)濟改革，不僅使美英兩國成功擺脫了滯脹，而且還開創(chuàng)了全球經(jīng)濟的“大穩(wěn)健”（the great moderation）時代。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)家拉弗的估算，1980年里根上臺時美國私人部門的實際凈財富存量（資產(chǎn)減去負(fù)債）大約為25萬億美元，2007年這一數(shù)字已經(jīng)飆升到57萬億美元，這意味著美國人近30年創(chuàng)造的財富比之前200年還要多[6]。

克魯格曼曾說過，經(jīng)濟學(xué)家只有一個樣本，那就是歷史。長期以來，政府主導(dǎo)市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了中國經(jīng)濟30多年的繁榮，但政府過度干預(yù)經(jīng)濟的問題也帶來了資源浪費、效率低下等問題，作為社會、經(jīng)濟系統(tǒng)之一域的國有林場改革也未能幸免。盡管國情有所不同，此次國有林場改革也同樣需要一場發(fā)展思想的革命。就像李克強總理所說，“改革是中國最大的紅利”，而改革的方向就是“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”。要發(fā)揮市場這只看不見的手在國有林場改革中高效率的配置作用，就必須厘清一個前提：即界定國有林場向社會所提供的產(chǎn)品的性質(zhì)，這涉及到公共產(chǎn)品理論。

3.2 公共產(chǎn)品理論與國有林場改革

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。薩繆爾森認(rèn)為，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個人消費這種物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費的減少。而且公共產(chǎn)品或勞務(wù)具有與私人產(chǎn)品或勞務(wù)顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。而凡是可以由個別消費者所占有和享用，具有敵對性、排他性和可分性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。[7]

目前，國有林場被定義為“生產(chǎn)性事業(yè)單位” 既培育、管理生態(tài)林，也涉及木材加工以及房地產(chǎn)等盈利性行業(yè)。部分生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)還從事桉樹種植、珍貴樹種的培植。從公共產(chǎn)品理論看，培育、管理生態(tài)林屬于純公共產(chǎn)品；木材加工以及房地產(chǎn)等屬于私人產(chǎn)品；而桉樹種植、珍貴樹種的培植應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此從結(jié)構(gòu)上看，國有林場主要提供私人產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)只是其中一部分。政府提供公共產(chǎn)品并不意味著政府直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品，它可以由市場中第三方提供服務(wù)，這種模式可以提高效率、降低行政成本。所以，國有林場并不是生態(tài)林這種純公共產(chǎn)品的唯一供給主體。

由此可見，通過市場的資源配置，建立完善的國有林場混合制經(jīng)濟體制，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，激發(fā)國有林場的活力，加快國有林場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，提供高效廉潔的社會服務(wù)，是國有林場改革一個較優(yōu)選擇。從實踐看，廣西運用市場機制成功實現(xiàn)了國有林場的崛起就從實證上充分印證了這一點。

4 市場化促改革發(fā)展——廣西國有林場改革經(jīng)驗

近幾年來，廣西通過將市場機制引入國有林場改革，促使國有林場實現(xiàn)了跨越式地發(fā)展，成為了全國國有林場改革的一面旗幟。2011年末，廣西國有林場資產(chǎn)總額近200億元，實現(xiàn)總產(chǎn)值100億元，經(jīng)營總收入60億元，國有林場已成為廣西林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍和“領(lǐng)頭羊”，成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。[8]作為市場化促改革的成功模式，廣西國有林場的改革具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是廣西區(qū)黨委、政府的政策支持。在大力倡導(dǎo)生態(tài)文明、發(fā)展綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟的時代背景下，廣西黨委、政府從提升廣西核心競爭力的戰(zhàn)略高度，作出了建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)和林業(yè)強區(qū)的決定，出臺了一系列支持林業(yè)改革發(fā)展的政策措施，提出了把廣西建設(shè)成為全國生態(tài)文明示范區(qū)、全國林業(yè)強區(qū)、全國木材戰(zhàn)略核心儲備基地和全國林下經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵的奮斗目標(biāo)。

二是深化管理體制改革。2008 年，為了推進與外商合作建設(shè)林漿紙一體化項目，自治區(qū)政府批準(zhǔn)組建了廣西林業(yè)集團，將區(qū)直林場部分商品林地劃撥給廣西林業(yè)集團，并將林場職工社會保障全部納入社會養(yǎng)老保險保障范圍，林場辦社會問題移交地方政府。

三是創(chuàng)新經(jīng)營管理機制。2011 年，啟動實施區(qū)直林場“十二五”跨越發(fā)展上臺階工程，籌備組建廣西北部灣林業(yè)股份公司和廣西華嶺林業(yè)股份公司等 10 多個專業(yè)股份公司。現(xiàn)已完成了各公司名稱工商預(yù)核準(zhǔn)等工作，其中種苗、肥料、林產(chǎn)化工、物流等 4 家公司已獲正式批準(zhǔn)成立。

四是全面擴大開放合作。大力推進國有林場之間、國有林場與企業(yè)、國有林場與金融機構(gòu)的合作。區(qū)直林場先后與世界 500 強的印尼金光集團、芬蘭斯道拉思索公司、日本王子公司開展林漿紙項目合作；與國內(nèi)的海爾集團、青島啤酒集團、陽光集團、祥盛集團等 10 多家大型企業(yè)合作開發(fā)林板、林化、房地產(chǎn)、商貿(mào)物流等產(chǎn)業(yè)，引進資金將達 100 多億美元。

五是增強產(chǎn)業(yè)實力。廣西國有林場充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，基本形成了以速豐林、經(jīng)濟林、花卉、綠化苗木為主的第一產(chǎn)業(yè)，以木材加工、林產(chǎn)化工為主的第二產(chǎn)業(yè)，以園區(qū)開發(fā)、林下種養(yǎng)、森林旅游、房地產(chǎn)開發(fā)為主的第三產(chǎn)業(yè)。

5 市場化是國有林場改革的“第三條道路”

目前，廣西國有林場市場化改革取得了階段性成果，雖然它仍有許多不完善之處，但它在實踐上經(jīng)驗，為全國國有林場改革提供了可供借鑒新視角，主要體現(xiàn)為以下幾點：

（1）國有林場市場化是國有林場改革一個可供選擇的方向。管理體制和經(jīng)營機制是制約國有林場可持續(xù)發(fā)展的重要原因。由于生態(tài)林的經(jīng)營管理可以交由第三方負(fù)責(zé)，因此生態(tài)建設(shè)不是國有林場事業(yè)化的理由；同時，由于多元化發(fā)展、混業(yè)經(jīng)營使國有林場難以事業(yè)化，國有林場事業(yè)化面臨諸多體制難題，因此市場化才是國有林場改革與發(fā)展的方向。由于國有林場復(fù)雜多樣，不可能只存在一種改革和發(fā)展模式，國有林場市場化應(yīng)該是未來發(fā)展的方向之一。

（2）應(yīng)當(dāng)理順國有林場的管理機制。各地應(yīng)統(tǒng)一國有林場隸屬關(guān)系，理順國有林場管理體制，各級政府應(yīng)承擔(dān)起對生態(tài)公益林而不是國有林場的出資職能，切實解決國有林場的歷史負(fù)擔(dān)問題,完善社會保障體系，積極運用市場化手段構(gòu)建國有林場的可持續(xù)發(fā)展機制。

（3）制度創(chuàng)新是國有林場改革的核心因素。國有林場改革和發(fā)展所面臨的困難，如經(jīng)濟貧困，社會負(fù)擔(dān)過重、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后、資金投入不足，經(jīng)營管理粗放等都必須依賴于制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新主要從兩個方面展開：一是外部制度創(chuàng)新；二是內(nèi)部制度創(chuàng)新。

外部創(chuàng)新主要是指營造有利于國有林場發(fā)展的制度環(huán)境，包括支持國有林場發(fā)展的優(yōu)惠政策、政府的財政投入以及社會資金參股國有林場特別是要考慮以政府信用為擔(dān)保，爭取貧困國有林場發(fā)展所需資金；內(nèi)部制度創(chuàng)新是指必須要建立可以激勵林場職工工作動力的規(guī)章制度，如建立董事會制度、按勞分配、競爭上崗制度，提高經(jīng)營決策的科學(xué)性、民主化等。

（4）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是國有林場改革發(fā)展的抓手。國有林場應(yīng)該根據(jù)自身比較優(yōu)勢大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)：一是將第一產(chǎn)業(yè)做優(yōu)：加強培育森林資源，是保持森林量繼續(xù)持續(xù)上漲的需要；改變種植結(jié)構(gòu)、增加樹種，是林場經(jīng)濟發(fā)展、空間資源利用的需要；加強推廣應(yīng)用科技，是珍惜樹種及林下經(jīng)濟綜合發(fā)展的需要。二是將第二產(chǎn)業(yè)做強：推進林業(yè)各相關(guān)方向產(chǎn)業(yè)鏈，以擴大規(guī)模生產(chǎn)，增加林業(yè)產(chǎn)品價值和資源利用率，促進企業(yè)上市并建立特有工業(yè)園區(qū)，將林業(yè)作為發(fā)展的核心。三是將第三產(chǎn)業(yè)做大：挖掘林業(yè)附帶潛力，以商貿(mào)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)為關(guān)鍵點，打造精品、突出重點，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。依托林場林木推進當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)森林旅游業(yè)；依托林場原有古建筑推動文化歷史旅游業(yè)；依托林場本地企業(yè)擴大工業(yè)旅游業(yè)。圍繞各個旅游業(yè)發(fā)展當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)及超市、商業(yè)街等附帶產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整。

6 結(jié)語

“國營林場”向“國有林場”的轉(zhuǎn)變不僅僅是名稱的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)標(biāo)示著市場化、企業(yè)化的發(fā)展方向。國有林場改革與發(fā)展的基本方向，應(yīng)當(dāng)是國有林場深化企業(yè)化、市場化改革，真正成為市場經(jīng)濟活動的主體，而不是逆市場化改革的趨勢，回歸到事業(yè)管理模式。

[1]郝健,王勝男,賈達明.心系4855家國有林場75萬姐妹兄[N].北京:中國綠色時報,2013-03-14.

[2]田明華,李紅勛,王自力.中國國有林場改革與發(fā)展中若干問題的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟問題,2009(4):108.

[3]國家林業(yè)局.2007中國林業(yè)發(fā)展報告[M].北京:中國林業(yè)出版社,2007:31,81.

[4]郝健,王勝男,賈達明.心系4855家國有林場75萬姐妹兄[N].北京:中國綠色時報,2013-03-14.

[5]國家林業(yè)局國有林場和林木種苗工作總站.晉、遼、湘三省國有林場改革情況調(diào)研報告[A].生態(tài)建設(shè)與改革發(fā)展:2007年林業(yè)重大問題調(diào)查研究報告[C].北京:中國林業(yè)出版社,2008:160-164.

[6]管清友.從里根撒切爾主義到李克強經(jīng)濟學(xué)[EB／OL].http://gqingyou.blog.sohu.com/rss,2014-02-02.

[7]王利娜.公共品定價理論評述[J ].東岳論叢,2012(01):56.

[8]龍春舒,張振球.實現(xiàn)綠色崛起 看我國有林場[N].南寧:廣西日報,2012-03-22.