國家治理與地方財政改革
——首屆地方財政改革與發展論壇概述

陸成林

（遼寧省財政科學研究所，沈陽 110002）

國家治理與地方財政改革
——首屆地方財政改革與發展論壇概述

陸成林

（遼寧省財政科學研究所，沈陽 110002）

2014年8月16日，遼寧省財政科學研究所、東北財經大學財政稅務學院以及《地方財政研究》雜志社在大連聯合舉辦了2014年首屆地方財政改革與發展論壇“國家治理與地方財政改革”專題研討會。論壇邀請到財政科研系統、財經院校、財經類期刊等諸多機構的專家學者以及財政業務人員，圍繞國家治理與地方財政改革進行研討，提出了輔助決策、服務實踐的新思路和新建議，不僅贏得與會者的普遍共鳴，也產生了良好的社會反響。現將論壇研討情況綜述成文，以期對財政發揮國家治理支柱作用有所裨益。

一、關于國家治理與財政改革

1.把握好當前的財政經濟形勢

——遼寧省財政廳副廳長侯志平認為，遼寧老工業基地的產業結構以重工業為主，受本輪經濟形勢的影響很大，上半年GDP增速放緩，制約了財政收入的增長，支出壓力日益加重。這種現象反映了我國經濟的總體形勢，遼寧自然不能獨善其身。當前經濟高速增長時期已經過去，開始發展到中速增長階段。

——中央財經大學馬海濤認為，當前中國經濟的新常態表現為經濟增速進入新的運行區間，這就決定了財政收入增速的變化。在宏觀調控方面轉變為以微調為主，政府投資應讓位于民間投資，并以提供公共物品為主，同時著重進行產生結構的調整，進一步完善營改增改革，促進服務業發展。

2.準確理解國家治理的內涵

——財政部財政科學研究所劉尚希認為，國家治理的內涵包括三個方面：一是強調系統性。國家治理是整體的，不是局部的，離不開不同的層面不同的主體互動、協調、合作。二是強調行為，而不是制度。不能從文本上看出臺了多少法律，多少規章制度，而是重在行動，重在行為。三是強調風險。國家治理體系和治理能力的現代化，就是治理體系怎么樣去有效地應對風險。

——馬海濤認為，國家治理概念的提出源自對過去改革歷程的反思。治理強調參與社會管理多元主體權利、義務、責任的對等。可以說，治理是多元的、互動的，甚至是民主的。

——江西財經大學李春根認為，國家治理要建立在有效的制度和公平的規則之上，它是多主體的，多中心的，它不是一套既定的規則而是一個過程。具有系統性、法治性、透明性、互動性等主要特征。

3.推進國家治理與深化財政改革

——劉尚希認為，推進國家治理的核心是分權，不同性質的權利，在不同級次之間的劃分是不一樣的。一是政府向市場分權，形成分工和合作；二是政府向社會分權，實現社會的自我管理約束；三是中央向地方分權，調動起地方積極性。

——遼寧省財政科學研究所王振宇認為，地方財政制度安排體現政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，與經濟、政治、文化、社會和生態文明等方面緊密聯系，是國家治理體系的重要組成部分。

——大連市財政局張威認為，國家治理不再是強制、統治，應該是平等的，政府不能代替公民做出選擇。政府在制定政策時要預期公民的反應，重視消費者的需求和滿意度，關注其感受和需求。

——中南財經政法大學李祥云認為，實施國家治理亟待加強基層財政能力建設。首先，要轉變觀念，在基層政府層面建立起財政是國家治理基礎的基本認識。其次，合理劃分事權，清晰界定政府之間、部門之間事權責任。第三，加強預算管理，做好績效預算和績效評價。

二、關于現代財政制度與預算管理制度改革

1.建立現代財政制度的總體思路

——廈門大學陳工認為，建立現代化財政制度的核心在于預算現代化。預算是政府的財政收支計劃，是政府的政策性文件、財務報告、行政綱領，以及向公民發布信息的傳播機制。提高預算現代化，首先要看預算編制是不是有一個中長期的規劃；其次，要看預算的審批程序是否合理；第三，看政府財務以及會計的控制是否有一般標準；第四，看政府審計是否以公平客觀的方式進行。

——侯志平指出，建立現代預算制度關鍵是年度預算控制方式的調整，這需要淡化財政收入概念，還原于應收盡收原則，符合財政部提出的順周期和逆周期要求，但加大了預算編制難度。同時，還要做好地方舉債工作，實現預算的跨年度平衡，應對好財政的超收短收、超支短支狀況。

——劉尚希認為，要通盤考慮財權、事權劃分的前后順序，先劃分財權，確定稅權的歸屬，然后才能去考慮事權的調整，在中央與地方之間進行適當的調整。

2.提高預算制度的現代化水平

——遼寧大學楊志安認為，十八屆三中全會決定中提出了全口徑預算的目標。推進全口徑預算，一是要分類推進四本預算，橫向到邊，縱向到底；二是單獨編制政府性債務預算；三是超收收入要經過人大審批；四是建立上下聯動的監督機制；五是推進預算公開透明；六是加快相關立法。

——廈門大學朱芳芳認為，20世紀20年代的美國腐敗問題非常嚴重，正是通過預算改革，把預算變得更多、更細、更透明，才有了所謂的“進步時代”。因此，財政改革要破題，就要從預算透明度做起，接受監督。

三、關于地方財政改革與地方稅體系建設

1.地方財政改革的主要任務

——馬海濤認為，為了應對財政收入增速放緩的新常態，地方財政需要調整支出政策，優化公共產品提供機制，向地方分權；調整財政收入結構，降低宏觀稅負，向市場分權；做好預算制度改革的大文章，實現事權與支出責任相匹配。

——撫順市財政局楊麗波認為，推進地方財政改革需要從多個方面著手，包括收入分配改革，深化行政審批制度改革，推進事業單位改革，推動費改稅進程，等等。凡是具有公共品屬性的事務，都應明晰政府職責；凡是市場可以配置的資源，政府都應退出。

2.推進地方稅體系建設

——中國人民大學岳樹民認為，地方稅體系建設不僅要考慮政府財力，還包括稅制體系的穩定性和有效性。一是從系統性、協調性方面考慮，將不同稅種全面聯系起來。二是確保地方稅體系的法治、規范。三是考慮統一性和公平性問題，賦予省級政府適當的稅收管理權。

——吉林財經大學王金霞認為，在轉型時期地方稅體系建設面臨很多矛盾。一是地方稅制建設與地方經濟活力的關系。地方稅建設要借鑒20世紀80年代減稅讓利的思路來促進經濟活力，勢必加重財政收支矛盾。二是新時期地方稅收的來源將從以企業為主轉變成以居民為主，這對稅收管理理念和管理模式是一個沖擊。

四、關于深化財政體制改革

——劉尚希認為，地方財政體制屬于地方治理的范疇。在國家層面搞分稅制是必須的，但是在地方層面需要因地制宜，調動地方的積極性，形成中央與地方之間的分工與合作。地方政府是否實行省直管縣，需要考慮人口、面積、發展水平和管理能力等因素。已經納入省直管縣的縣域經濟都比較發達，容易導致強枝弱干的狀況，縣與縣之間無法進行有效的協調。

——王金霞認為，對分稅制需要進行揚棄，可以概括為“破、立、留”。所謂“破”，就是說大稅種在中央地方之間的分配比例應當有所突破。所謂“立”，就是說推動稅收立法。所謂“留”，就是要優化稅制結構，維持央地之間的分配格局。

此外，遼寧省社會科學界聯合會副主席金虎指出，此次會議是遼寧社科領域一個非常重要的學術活動，對于推動地方社會科學更好地為區域經濟發展、老工業基地振興服務，具有重要作用。中國社會科學院姜曉輝、《經濟社會體制比較》編輯部劉承禮、瞭望新聞周刊王健君、吉林省財政科學研究所張依群、新疆財政科學研究所俞冰等對《地方財政研究》創刊十周年來取得的成績給予了充分肯定，認為刊物堅守學術本位，突出專題策劃，重視理論實踐的緊密結合，已經成為國內財政領域最具權威性和影響力的交流平臺之一。

【責任編輯 連家明】

2014-10-23

陸成林，助理研究員，研究方向為財政理論與政策。