農村小學教師超編問題與對策
——基于重慶西北部4所農村小學的調查

丁 丹

(華中師范大學 教育學院，武漢 430079)

根據調查，目前我國小學教職工超編約67.8萬人,其中城市超編13.2萬人,縣鎮超編20.3萬人,農村超編34.3萬人。[1]農村小學教師超編問題極為嚴重，成為制約農村義務教育發展的一大障礙。為此，筆者對重慶西北部4所農村小學進行了調查分析，提出了應對策略，以期引起教育界乃至政府的進一步關注。

一、農村小學教師超編調查的基本情況

A校是重慶西北部某縣城的一所農村中心完全小學，全校學生人數400人，教職工35人，按重慶市農村小學師生比1∶23比對，該校教師超編1倍多。B校也是一所農村中心完全小學，全校學生人數161人，教職工12人，超編近1倍。C校是一所農村村小，全校學生人數只有11人，教職工僅2人，但仍超編3倍多。D校是僅有一個年級一個班的村小，共有學生9人，教師只有1人，按師生比核算也超編1倍多。這些學校的教師超編是否就意味著農村小學各科教師的數量真的富余，答案是否定的。A校教師的數量盡管是筆者所調查的學校中最多的，但該校教師大都是語文和數學老師，而英、音、體、美老師很缺乏，該校現有的英、音、體、美老師大都是由語文或數學老師兼任的。B校教師共12名，年齡超過40歲的教師10名，28歲以下的年輕教師僅2名，由于一些老教師知識或精力有限已退出教學第一線，課堂教學的壓力主要集中在兩名年輕教師身上，學校實際的師資力量仍然緊缺。C校的2名教師不僅擔負了11名學生所有科目的教學工作還要負責學校管理的日常工作，盡管該校已經超出編制預算，但學校的教學及管理工作仍使2名教師時常感到力不從心。D校的教師情況一看便知，一名教師只能實行包班制，教師工作量大，教學質量和縣城里的學校差距明顯。

據調查，農村小學教師存在的這種超編現象不是某一地區，某一兩所學校所特有的現象，在我國東、中、西部的一些農村小學都不同程度地出現了教師超編的現象。有數據顯示，2004年至2006年，全國約有10%的縣連續3年未補充公辦教師，原因是超編。如華商網報道的一則陜西農村小學超編新聞：西安農村小學十年減少22.8萬人，校長當豬倌。[2]人民網指出：“天津農村中小學音體美教師嚴重缺編 師生比限制成主因”。[3]《中國教育報》2011年10月19日第2版題為《山東臨朐：千名新教師讓農村教師破繭成蝶》的報道中提到：“表面上超編嚴重，實際上教師隊伍青黃不接、年齡大、學歷低、知識老化，很多學科專任教師不足，結構性缺編嚴重，成為制約農村教育發展的瓶頸之一。”可見，農村小學教師的超編問題成了農村教育發展的一大障礙。

二、農村小學教師超編的影響

(一)學校難以引入急需的教師

農村小學教師超編只是表面的問題，深層次的問題在于教師的結構性缺編。所謂結構性缺編，是指從編制總額看教師數量是滿員的，但是有些學科教師過剩，有些學科則缺少教師。農村小學教師結構性缺編的具體表現為，一是各學科教師分布不均衡，某些科目教師富余，但某些科目的教師又嚴重缺乏。由于近些年來國家對農村小學教育的重視度提高，要求全面開足課程，英、音、體、美等科目的教師需求量很大，但由于學校編制的限制這些科目的教師得不到及時的補充，語文、數學教師則大量富余。譬如，筆者所調查的A校正處于該種困境之中。一所擁有400名學生的完全中心小學竟然沒有一名專職的英語教師，該校的三名英語教師均是從本校語文或數學教師中挑選出的兼職教師。究其原因，該校教師編制超編不能引入新教師，為保證教學的正常開展只得出此對策。二是教師在年齡分布上存在結構性的缺失，老齡教師多，青年教師少。農村小學教師年齡主要集中在46歲至60歲之間，身體狀況及知識結構都難以達到現代素質教育對教師的要求。如筆者所調查的B校，該校共12名教職工，年齡在40歲以上的有10名，28歲以下的教師僅2名，由于知識及身體等方面的限制教學的重擔就落在了2名年輕教師的身上。因此，農村小學急需引入年輕、優秀的教師以充實壯大農村小學教師隊伍。然而受學校教師超編的影響，新鮮血液得不到補充，這是農村小學超編面臨的難題之一。

(二)教師教學熱情減退

農村小學教師除了“虛超實缺”，還存在“超編超員”，即按照師生比的要求學校教職工人員實際上富余。不管是“虛超實缺”還是“超編超員”，給農村小學的教師帶來的影響都是不利的。在“虛超實缺”的農村小學中，教學人員不足，一個教師往往要負責幾個年級幾門學科的教學工作，很多教師不具備音、體、美素質也不得不去教音、體、美，教學質量可想而知。據筆者對A校學生的暗訪得知，該校的英語課本該在三年級就開設，然而由于師資的問題該校的英語課要么變成了活動課，要么被調成了語文或數學課，只有六年級的英語課是按課表正常上的，因為面臨著升學的壓力。通過筆者的測試，發現該校學生在英語語音知識方面普遍存在問題，同時語法知識掌握得也較差。在“超編超員”的農村小學中，存在勞逸不均的現象，部分素質好的教師工作量大、責任重，而績效工資并不會多多少，出一點點問題還要倒扣，導致工作量大的教師有意見。在對B校的一位年輕教師進行采訪時，她對自己目前所處的狀況表示強烈的不滿：“雖然年輕老師應該多鍛煉，但這鍛煉強度也太大了點！我一人帶兩個班，教語、數、外三科，學校里外搞的各項評比活動也是我們兩名年輕老師沖在前面……我們做的事比他們(老教師)多幾倍，但工資卻比他們少一大截……我現在唯一的期盼就是找機會進入縣城里的學校教書……”此外，一些教學能力有限的教師課時減少，甚至還有吃“閑飯”的教師存在，這些吃閑飯的教師收入低，也沒有心思把多余的精力放在教學上，而是在校外干起第二職業。教師教學熱情減退，這是農村小學教師超編面臨的難題之二。

(三)學校管理難度增加

教師超編不管對教育主管部門還是學校本身來說都是一個管理上的負擔。對教育主管部門來講，一是影響區域內教師隊伍建設、教學質量水平，二是增加地區及國家的財政負擔，而要想對其主管區域的教師編制進行調整優化，也不是教育主管部門一個部門能順利實現的。對農村小學本身來講，教師超編給學校帶來的麻煩更多更復雜。一是引入新師資困難，教師隊伍老化、劣質化的情況無法得到改善；二是學校實際教學人員不足，教師身心疲憊，教學熱情減退；三是學校某些科目教師富余，有的教師在編不在崗，致使學校內人際關系復雜難理，難以形成競爭與合作并存的工作氛圍。這三種情況在超編的農村小學有可能會同時存在。筆者所調查的A校校長對于學校自2006年以來沒再引入過新教師這事也十分無奈，她曾多次向上級部門反映學校內部師資結構不合理的情況以期上級領導給予解決，可至今學校的師資狀況也沒有任何變化，一些家長因不滿于該校的師資力量紛紛將學生轉至鎮上或是縣城里讀書。由于該校語文和數學老師富余，而學校的學生和班級有限，學校不得不將一些老師調轉到其他科目，或者減少部分教師課時量，這帶來了不少的怨言，也增加了教師之間的隔閡。學校既承受著教育質量的壓力，也存在著校內人際關系緊張的壓力，還存在學生擇校導致學校生存困難的壓力，學校管理者也往往因為多方面的壓力和矛盾交織，無法取得管理成效而心灰意冷、得過且過。管理難度增加，這是農村小學教師超編面臨的難題之三。

三、農村小學教師超編的原因

(一)生源減少導致教師超編

農村小學教師超編的一個首要的、直接的原因是生源減少。近年來由于計劃生育政策的推行，農村人口出生率急劇下降，再加上城鎮化建設速度加快及城鄉教育發展不均衡，使得農村本來不多的適齡學生大量流向了城里。A校是一所農村中心完全小學，接納學校附近兩個村，十幾個組的學生，算是該縣的農村大校。該校在2001-2008年每個年級平均有5個班，每班45人以上，該校學生人數保持在1500人左右，但近些年受計劃生育政策及“打工潮”等因素的影響，到2013年該校每個年級最多2個班，每班最多45人，全校總人數僅400人。農村小學生源減少導致了農村小規模學校、小規模班級的產生，由此更促使農村小學教師的超編。我國農村小學的教師編制數是根據在校學生人數的多少按一定的師生比確定的，并且編制數里包含了教師和職工兩類人員。而小規模學校、小規模班級要正常運轉就需要相配套的師資力量、教工人員，這就造成農村小學教師的利用率低、不具有規模經濟效益，教師超編現狀也就難以改變。加之近年來撤點并校的風潮，農村小學生得以集中的同時也將農村生源引向城鎮。

(二)歷史遺留問題導致教師超編

20世紀50年代末到80年代我國農村中小學，特別是小學由于缺少師資和教育經費，就實行民辦教師制度。沒有經過系統的師范訓練，90年代以后民辦教師相繼轉為公辦教師，享有教師編制。80年代初，為照顧教師實行的子女頂崗接班制度，許多不合格人員進入農村教師隊伍。90年代末開始推行的農村學校布局調整政策，一批代課教師下崗了，但是并沒有影響到這批不合格的教師。我國目前還在編的頂崗教師年齡大概在50至60歲之間，盡管許多教師已經退出了教學的第一線，但他們還占用著學校的編制，由于種種原因教育管理部門也難以清查并清退。90年代末推行的農村學校布局調整政策，從1997年到2010年的14年間，全國減少小學371470所，其中農村小學減少302099所，占全國小學總減少量的81.3%。[5]合并之后的學校，班級學生人數雖有增加，但師生比并沒有明顯改善，教師數量明顯超編。另外，不少農村中學被撤除合并到城鎮中學，被撤學校的大部分教師轉為小學教師，這樣農村小學又在沒增加學生的情況下增加了教師。

(三)地理環境制約導致教師超編

農村小學教師超編現象并不存在于所有農村小學，在一些十分偏遠的山區小學還存在缺編的現象。教師超編現象主要出現在那些地理條件稍微好些的農村小學。在這些學校里，一部分教師因為要選擇離家近的學校工作，而不愿去條件雖好但距離遠的學校，更不愿意去離家遠待遇又不好的偏遠山區小學。以筆者所調查的A校為例，A校雖是一所鄉中心小學，但A校地靠縣城郊區，距離縣城不到半小時的車程，距離鎮上也只有十五分鐘的車程，因此即使教師們家在縣城也可以每天來回于學校。據調查，A校教師有25%居住在縣城，40%居住在鎮上，還有35%居住在學校附近，距學校最遠的也就一個小時車程。根據對教師們的意愿采訪，A校教師大多不愿意被調入偏遠的農村學校，然而，調去縣城教書的難度又較大，由此A校教師寧愿待在原校不動。因此，學校地理環境也使農村一部分小學教師超編嚴重，一部分小學卻又嚴重缺編。

(四)體制問題導致的超編

我國農村小學教師超編的深層次原因應歸結為體制性障礙的制約。一是教師編制標準的劃分脫離農村小學的實際。我國現行的教師編制標準是參照2001年國務院頒布的《國務院辦公廳教職工編制標準意見的通知》來執行的，該通知規定了農村小學師生比為1∶23，各省(市)參照該標準執行。我國農村各地區情況不一，有的農村小學規模偏小，如果按照規定的師生比來劃分學校教師的編制數，農村小學的正常運轉就不能保證。如近期各大媒體報道的湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩縣天井堡村育才小學，是一所只有兩個人的學校——一名學生和一名教師。[5]那么，無論按照哪個地區規定的編制標準來衡量，此所小學的教師都是超編的。二是教師聘用制度不科學。長期以來我國對教師的聘用基本是“只進不退”，使老師這個職業有了“鐵飯碗”的性質。只要教師通過了最初的考核取得編制，且不犯特別嚴重的錯誤，他們就可以穩占編制。這種體制保護了不合格的教師，使農村小學中存在既超編又缺人的現象。

四、解決農村小學教師超編的對策

(一)多因素結合，制定各地教師編制標準

統一的教師編制標準不適合我國農村小學多樣性的發展。考慮到我國農村小學教學點分散，學校規模大小不一，根據農村小學實際情況按師生比、班生比、課時量、課程門類相結合的方式來確定農村小學教師編制的需求量更為合適。對學校規模較大、學生相對集中且能實現規模效益的農村小學實行按師生比配置教師；對那些初具規模，但規模效益不夠好的農村小學實行師生比和班生比相結合的方式確定教師編制數；而對那些規模小，難以實現規模效益的農村小學實行按班配置教師編制以保證學校的正常運轉。同時，教師編制數的確立還要將課時量，開設課程門類考慮在內。另外，對實行寄宿制的農村小學，教職工的編制數量應與走讀學校有所區別，要適當增加寄宿制學校的教職工的編制數。同時，各省要根據農村小學規模的大小確定各類學校的最低教師編制保障數及最高教師編制限制數，各縣遵照標準確保各農村小學教師編制數在規定的范圍內浮動，這樣既保證了學校教學工作的正常運轉又提高了師資利用率。

(二)建立預警機制，動態管理教師編制

為適應農村小學生源不斷變化的形勢，需要對農村小學教師編制進行動態管理。首先要建立起教師編制需求評估預警機制。預警機制的建立仍以縣為單位，省級教育行政部門統籌管理。縣政府要建立由編辦、教育、財政等部門共同參加的聯席會議制度，將教師編制預警辦公室的日常工作納入聯席會議的討論主題，使預警機制的運行得到各部門的支持。各縣以學期為單位統計該區域教師需求情況，縣教育委員會負責對所統計到的全縣教師需求信息進行整理、分析，做出調整決策，并力爭得到編制部門的支持。縣財政部門要充分利用經濟杠桿促進教師合理流動，對超編學校，扣除超編人員占用的人頭經費，促使其積極分流。針對農村小學某些專業教師缺乏的情況，編制預警部門需要建立起專業教師人才庫，人才庫教師編制按不超過農村中小學教師編制總量一定的百分比核定，如山東省計劃以縣為單位，按不超過農村中小學教師編制總量5%的比例核定部分教師“機動編制”[5]。專業教師人才庫由各校申請調配使用，且專業教師享有特殊津補貼，在縣域內巡回走教或在有條件的地區集中上課，保證農村小學各科目都有專業的教師講課。

(三)從實際出發，合理清退超編教師

要對農村小學教師編制進行科學、動態的管理就會涉及教師的清退問題。哪些教師應該被清退呢？多出編制范圍的教師是否都應該被清退掉？清退的標準又是什么？被清退的教師首先應該是教學能力嚴重不足，人浮于事，在編不在崗的教師。但多出編制范圍的教師不能一刀切都淘汰掉，而要根據教師的實際教學能力而定，可以將潛在的被清退的教師分三類來區別對待。第一類是完全不勝任工作的教師，讓其退出編制及工作崗位，并按教齡發放退休工資；第二類是教學水平差但身體尚能勝任工作的教師，可轉為生活教師，生活教師的編制應與教學編制相分離。第三類是年輕、教學能力尚可的教師，可暫時保留這部分教師的編制，盡可能安排這類教師到缺編的學校工作并激勵其不斷提升教學能力。超編教師的清退可參照考核淘汰制來篩選，實行末位淘汰。須強調的是，淘汰的評審范圍不能只局限在一所學校內，而應擴大至鎮域內甚至是縣域內，這樣才能保證被淘汰掉的都是不稱職的教師。寧夏的一項調查表明，41.5%的教師贊成教師考核淘汰制，在教師超編、學校福利總額有限的情況下，想必這一淘汰制的支持率就更高了吧。

參考文獻：

[1]呂天.農村學校中“超編”與“缺人”現象調查及對策研究[J].華章，2011，(26).

[2]溫磊.西安農村小學十年減少22．8萬人校長當豬倌[EB/OL].http://news.hsw.cn/system/2010/09/11/050628367.shtml.

[3]天津農村中小學音體美教師嚴重缺編 師生比限制成主因[EB/OL].人民網，http://www.022net.com/2012/12-15/446449253323651-2.html.2012-12-15.

[4]雷萬鵬，張雪艷.論農村小規模學校的分類發展政策[J].教育研究與實驗，2011，(6).

[5]悠悠.探訪湖北恩施兩個人的學校[EB/OL].http://photo.qianlong.com/4404/2013/09/10/7525@8945135.htm.

[6]楊凡，林月梅.山東“機動編制”補充農村師資 總量不超過5%[EB/OL]. http://edu.iqilu.com/news/20131018/1707073.shtml.