軍隊經費預算與資金收付相分離制度改革的幾點建議

○孫銳鋒 付 瑜 戴雪嬌

（軍事經濟學院 湖北 武漢 430035）

為優化軍費預算管理，2008年，全軍在20個不同類型的師以下單位推行經費預算與資金收付相分離（簡稱資預分離）的改革試點。這次試點的主要內容是在預算分配權、經費使用權不變的前提下，將師以下單位的資金收付權、管理權收歸至統管單位財務部門。這樣做的目的是要發揮經費整合優勢，提高預算約束力，以強化財務監督職能，實現“精確保障、精細管理”。這次試點取得了顯著成效，提高了科學理財水平，但同時也發現了一些制度設計和執行過程中的問題。這些問題延緩了改革進度，影響了改革成效。為進一步優化權力結構，規范運行機制，在汲取經驗，找準癥結，深化研究的基礎上，有效全面推動資預分離制度改革的不斷完善與深化，本文認為應該做好以下五個方面的工作。

一、注重宣傳引導，理順工作關系，切實打牢資預分離改革的思想根基

資預分離改革的精髓是，在預算主體地位、方法程序保持不變的前提下，把預算分配權、經費使用權與資金支付權分離開來，將資金收付權移交到上級統管單位，本級沒有資金支付的權力。然而，部分單位特別是團級單位對此反感，認為資金支付權限上移，單位管理權限受到限制，每項開支都須報統管單位審查，不僅成本增加，經費保障效益受到影響，而且本級單位、部門利益受到損害，財權受到削弱，工作開展較為被動。以前在指標內自由支配、隨意開支、利用權力尋租的種種“方便”不復存在，本位思想、個人利益偏好行為受到損傷，存在一些抵觸情緒，挫傷了改革的積極性。

為消除這些誤區，切實打牢資預分離改革的思想基礎，營造理解改革、支持改革、參與改革的氛圍，應著重做好三方面的工作。一要注重宣傳引導，統一思想。利用局域網、板報、會議、座談、廣播、網絡、小冊子等多種方式大力宣傳，從軍隊建設全局的高度，闡明改革的重要意義，對面臨困難和問題逐一答疑解惑，使其淡化利益觀念，克服本位影響，掌握改革實質。努力把思想統一到軍委總部決策指示上來，使大家深刻認識到資預分離對統籌資源管理，提高軍隊資源利用整體效益，強化監督約束，規范財經秩序，促進廉政風氣建設等方面巨大的作用。二要加強溝通協調，理順關系。加強師團兩級財務部門間溝通協調，分清職責，統一工作方式、方法和流程，做到權責清晰，分工明確；加強財務部門與事業部門的溝通協調，統一認識，相互理解，齊抓共管；加強與銀行、采購供應商、地方財政部門間的溝通協調，爭取更多支持，確保資金準確、及時、足額供應。三要突出服務功能，保障到位。通過理論創新和制度改革，優化業務流程，更新支付手段，加快支付中心與單位和銀行間的網絡鏈接，建立資金收付系統和銀行及時清算系統，改進自身服務水平，提高辦事效率，為預算單位各項任務完成提供有力的服務保障，進而降低資金支付成本，消除團級單位的顧慮，增強各單位、部門參與改革的自覺性和主動性。

二、把握特點規律，規范運行機制，持續抓好預資分離改革的整體推進

資預分離改革試點運行至今，試點單位探索了經驗，基本形成各自的改革體系。進一步深化資預分離改革，需要把握當前實踐中已發現和掌握的特點規律，搞好總結梳理，深化研究論證，對好的做法加以推廣，不好的做法逐步改善，規范運行機制，健全制度體系，有效固強補弱，持續抓好資預分離改革的整體推進。

1、要規范運行機制

結合各試點單位改革現狀，搞好頂層設計，從改革原則、改革內容、機構設置、職責劃分、支付范圍、支付程序、會計核算和要求等方面對試點單位進行明確，統一規范。設立資金收付機構，明確職責分工，界定經費支付范圍，細化經費預算與月份開支計劃編制，嚴密直接支付和授權支付程序，統一銀行賬戶設置，規范集中核算和分散核算方式，加強決算管理，進而統一各單位做法，以利于在全軍各單位推廣展開。

2、要健全法規體系

依據《經費預算與資金收付相分離的管理制度試點實施方案》，結合實際，制定了切實可行的實施辦法，出臺相關法規文件，如資金支付若干規定、事業部門經費結算報銷辦法、緊急情況下資金支付規定、經費預算與資金收付相分離改革試點工作規范等，對各個環節作出明確規定和硬性要求，形成一套完整的法規體系，為改革保駕護航。同時要健全完善軍隊預算經費管理規定、軍隊資金集中支付管理規定、軍隊財務聯勤工作規定、軍隊會計規則、信息化建設技術標準等，規范統一標準，為資預分離改革的順利推進奠定制度基礎。

三、加強精細管理，扭住計劃龍頭，全面提升資預分離改革的整體效能

為了資預分離改革扎實推進，首要條件是編制科學精細的經費預算，嚴把財務預算關口，由“粗放”走向“精細”，扭住龍頭，統籌規劃，精益求精，確保及時、真實、客觀反映部隊需求，使每項支出有根有據，全面提升資預分離改革的整體效能。

1、編實年度預算

年度預算要覆蓋所有經費來源渠道，除了部隊正常供應保障的標準經費，更重要的是吸納國家及各級地方財政補助經費和預算外經費等難管難控的經費，重新整合，精心籌劃。根據軍隊建設規劃和當年任務計劃，量入為出，精打細算，認真謀劃，準確測算經費需求。以效益為導向，提早論證，編制科學、細致、準確的分項預算。切忌籠統和粗糙，明確支出方向和用途，細化到月，量化到具體開支項目，如品名、數量、標準，金額等，確保支出與預算指標相吻合。從口頭、理論上的軟約束轉化為切合實際的硬約束，由執行的事后監督前移到事前監督和事中監督，由內部監督拓展到外部監督，突出預算的剛性，杜絕隨意開支，破解“三超”、“兩張皮”等瓶頸。另外事業部門安排分項預算直接支出應當留有余地，各單位也要預留適當的機動費，以備不時之需。對于一些不可預見的因素，如搶險救災、反恐維穩等臨時任務，確需開支的，及時向黨委首長和上級財務部門提出申請，迅速上報專項預算和經費開支計劃，待預算調整時再行調整。

2、適度增加預算調整次數

《軍隊預算經費管理規定》明確指出，為規避環境變化、任務調整、信息不全等諸多因素的影響，保證預算與執行完全一致，一年調整一次預算。推行資預分離改革試點后，沒有預算統管單位不予支付資金，發生臨時任務時資金“供不上”，會影響事業任務的完成。為減少影響，建議適度增加預算調整次數，由一年一次改為每季度一次，縮短時間間隔，力保各項任務圓滿完成。財務部門根據新情況、新問題，結合預算執行情況，經單位黨委同意后報請上級財務部門適時調整。

3、細化月份經費開支計劃

預算單位根據批復的經費預算，根據事業任務進度，在每月編制的月份經費開支計劃表中，進一步對年度預算細化和補充，明確上級支付和授權支付的內容和金額，對于年初預算中未能及時具體化的項目，結合實際補充明細，具體到項目名稱、單價、數額，金額等，作為辦理資金支付的依據。嚴格按計劃執行，每月未納入計劃的項目（除突發事件確需開支的）堅決不予開支，嚴禁寅吃卯糧。

四、創新管理手段，完善網絡建設，有效推動資預分離改革的實踐創新

試點后，上下級單位之間需要傳遞的財務信息量較以往增加了3—4倍，預算單位需將“月份開支計劃”、“支付申請單”等傳到統管單位財務部門審核審批，統管單位財務部門需將憑證傳回預算單位，銀行也要向財務部門傳遞結算單，信息傳遞任務繁重。但是目前信息化程度不高，通過傳真或者人工傳遞，速度緩慢，成本偏高，極大影響了經費保障效率。加之許多部隊駐地較為分散，財務信息傳遞更是難上加難。為保障資金供得準、供得上，改革向縱深突破，必須創新管理手段，完善網絡建設，在技術上求發展，有效推動預資分離改革的實踐創新。

1、搭建縱橫交錯的網絡通道

依托全軍網絡和財務數據中心，提高網絡運用水平，完善網絡的基礎設施建設，尤其是要為基層部隊財務部門，搭建綠色通道，實現軍隊與銀行間的橫向聯網，軍隊上下級間的縱向聯網，建立師團、業務部門間的“無縫鏈接”，資金支付的“快車道”，實現信息互聯互通、資金支付迅捷，便于實時監控、管理，不斷提高服務保障水平，確保改革順利推行。

2、積極拓展網絡功能

全面推進“軍財工程”后續工程，拓展軟件功能，研發直接支付審核軟件網絡系統，發揮網絡集約、迅捷的優勢，實現財務的在線作業功能，做到預算指標與資金支付網上提交、審批、下達；支付指令網上下達、接收；數據資料自動統計、匯總。開發與銀行資金收付系統數據兼容的資金收付管理軟件，實現軍隊資金支付與銀行劃撥的同步性，精簡資金運行環節，消除時空差，也便于對每筆資金跟蹤問效。提高財務信息化水平，實現資金支付申請的系統化生成、電子化審批和網絡化傳遞，既方便用款單位，增強時效性，又減輕財務人員工作量，緩解人少事多矛盾。建立總部、軍區、軍三級財務數據中心，實現跨單位財務數據集中存儲，構建集信息傳輸、數據交換、分析評估于一體的財務信息網絡平臺，完善輔助決策系統。將相關財務信息在網上及時發布，憑借授權，各級首長和財務人員隨時在網上調閱財務信息，提高資金運行透明度，強化監督力度，真正實現可視化管理，進而為首長決策提供可靠準確的依據。

3、注重系統安全防范

聯網必然導致信息相對在一定范圍內相對公開，軍隊大多又是保密單位，為了規避財務信息傳遞過程中可能丟失、被盜、泄露的風險，應利用多種安全防范手段（如防火墻技術、安全漏洞掃描技術、入侵監控技術、加密技術、認證和數字簽名技術等），建立多層防范體系，定期對電腦進行檢查，將可能的風險遏制在萌芽狀態，確保財務系統實時高效運轉。

五、強化隊伍建設，優化人員配置，不斷夯實資預分離改革的人力隊伍

資金收付與經費預算分離后，原下級辦理的集中采購、基本建設等大額資金支付全部交由統管單位財務部門集中辦理，財務人員工作量成倍增加。不僅要審核年度預算、月份開支計劃、辦理資金收付，還要與上級財務部門、本級事業部門、下級財務部門以及銀行等多方溝通，監督檢查下級單位，工作量大，難度高，任務重。而師級單位一般編制財務干部4人，人少事多，不堪重負，影響財務保障效能。為緩解矛盾，提高工作效率，應調整充實資金收付力量，在保持團級單位財務部門人員基本不變的前提下，適當增加統管單位財務部門人員編制，設立資金收付中心，重新分工作業。

同時，加強財務人員培訓，強化隊伍建設。人才興則事業興。要保證資預分離改革順暢運行，必須依托院校代培、短期培訓、崗位練兵、個人自學等多種形式，培養儲備善溝通、通政策、精業務、強創新的高素質的管財隊伍，不斷夯實資預分離改革的人才隊伍。善于與上級財務部門、本級事業部門、下級財務部門以及銀行多方溝通協調，使其齊心協力推動改革；全面、準確掌握資預分離改革的相關政策法規和標準制度，對文件指示、標準制度了如指掌，做“明白人”；熟諳資金收付的各個環節、方法，得心應手處理各項業務，準確無誤，工作效率高；從創新視角，構想出新的有效的推進改革的方式方法、管理手段等，創造性地開展工作，給改革注入新的活力，提高資金保障的效率效益。

[1]付義清：借鑒美軍模式構建我軍預算與資金收付相分離制度[J].軍事經濟研究，2009（6）.

[2]徐保和：建立經費預算與資金收付相分離制度的構想[J].軍事經濟研究，2009（10）.

[3]李潔：對推行經費預算與資金收付相分離制度的探討[J].會計之友，2012（11）.