構(gòu)建以人大為核心的立法監(jiān)督和以財(cái)政為核心的行政監(jiān)督體系

●肖 鵬/中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)助理、教授

十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確了法治在國(guó)家治理體系中的地位，強(qiáng)調(diào)以法律、制度來(lái)制約和監(jiān)督政府施政，走出人治。可以預(yù)計(jì)，四中全會(huì)后的反腐工作將更強(qiáng)調(diào)按法律來(lái)懲治腐敗，唯有如此，才能徹底終結(jié)腐敗。眾所周知，中國(guó)式傳統(tǒng)反腐的痛點(diǎn)和難點(diǎn)在于“中央監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，中紀(jì)委監(jiān)督太晚，群眾監(jiān)督太難”。因此，加強(qiáng)對(duì)政府行政權(quán)力和施政行為的監(jiān)督與制約，以預(yù)算監(jiān)督為載體，構(gòu)建以人大為核心的立法監(jiān)督體系和以財(cái)政部門(mén)為核心的行政監(jiān)督體系具有十分重要的意義。

一、構(gòu)建以人大為核心的立法監(jiān)督體系

現(xiàn)代財(cái)政活動(dòng)是在既定的民主政治制度和政治程序安排約束下進(jìn)行的，即財(cái)政活動(dòng)必須按預(yù)算程序依法進(jìn)行，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及審計(jì)等涉及預(yù)算的各個(gè)階段都必須全口徑、全過(guò)程地接受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，并向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾及輿論監(jiān)督。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家治理的變遷史和預(yù)算發(fā)展史可以看出，法治化是現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的必然要求和基本趨勢(shì)，預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使建立在法制健全的基礎(chǔ)之上。

追溯現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生發(fā)展過(guò)程發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生源于監(jiān)督，而監(jiān)督與立法又是現(xiàn)代預(yù)算制度不可或缺的重要組成部分。預(yù)算是為滿(mǎn)足公眾的監(jiān)督需要而產(chǎn)生的，反過(guò)來(lái)，預(yù)算監(jiān)督與立法又可以促進(jìn)預(yù)算制度的創(chuàng)新和預(yù)算管理水平的提高。從現(xiàn)代預(yù)算制度發(fā)育較成熟的英國(guó)、美國(guó)以及轉(zhuǎn)型國(guó)家俄羅斯來(lái)看，其產(chǎn)生過(guò)程均與公眾監(jiān)督政府、立法控制預(yù)算緊密相關(guān)，有的是由于戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)生大量的花費(fèi)，有的是由于統(tǒng)治者的肆意揮霍，有的是由于經(jīng)濟(jì)疲軟帶來(lái)的收支不均衡等等，總之均是在特定的歷史背景下，作為初始委托方的公眾需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的博弈后，基于監(jiān)督與控制的現(xiàn)代預(yù)算制度應(yīng)運(yùn)而生。因此，監(jiān)督與立法是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要組成部分。

監(jiān)督和立法能夠約束政府行政行為及其權(quán)力的行使，這符合現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)在要求，預(yù)算監(jiān)督機(jī)制是制約和約束政府權(quán)力的重要保障。因?yàn)樵凇罢A(yù)算已經(jīng)成為政府運(yùn)轉(zhuǎn)生命線(xiàn)的當(dāng)今時(shí)代”，“錢(qián)袋子權(quán)是糾正任何不公、控制政府權(quán)力最為有力的武器”。而美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”也表明，治理腐敗和發(fā)展社會(huì)應(yīng)以預(yù)算監(jiān)督為突破口。從現(xiàn)代預(yù)算所具有的預(yù)算全面完整和監(jiān)督立法保障的典型特征來(lái)說(shuō)，各國(guó)在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中所經(jīng)歷的路徑不同：英國(guó)是全面統(tǒng)一與監(jiān)督立法交替進(jìn)行，經(jīng)歷了200年；法國(guó)是先實(shí)現(xiàn)預(yù)算全面統(tǒng)一后實(shí)現(xiàn)監(jiān)督立法，經(jīng)歷了50年；美國(guó)是先從地方開(kāi)始進(jìn)而向聯(lián)邦推進(jìn)，先實(shí)現(xiàn)監(jiān)督立法后實(shí)現(xiàn)預(yù)算統(tǒng)一。就中國(guó)來(lái)說(shuō)，預(yù)算的全面完整統(tǒng)一與預(yù)算監(jiān)督立法對(duì)現(xiàn)代預(yù)算制度的建立同樣重要，由于現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)涉及方方面面的利益，因而其建設(shè)過(guò)程也是利益調(diào)節(jié)的過(guò)程。

就我國(guó)來(lái)說(shuō)，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大監(jiān)督享有至高的地位，預(yù)算監(jiān)督是人大的重要職能之一，國(guó)際上，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督與立法職能已經(jīng)成為趨勢(shì)和潮流。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)建立以人大監(jiān)督為主，財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督為輔的監(jiān)督模式，強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府施政行為的監(jiān)督。黨委和政府應(yīng)當(dāng)積極配合，發(fā)揮其協(xié)調(diào)、監(jiān)督、引導(dǎo)等宏觀職能，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，為多元監(jiān)督治理主體的發(fā)展?fàn)I造良好的法律、政策、制度環(huán)境，在制度和法律的約束下，以身作則，并培育各監(jiān)督治理主體按制度辦事、依法辦事的意識(shí)與能力，實(shí)現(xiàn)政府與其他社會(huì)監(jiān)督治理主體的有序互動(dòng)。此外，在引入?yún)⑴c式預(yù)算監(jiān)督時(shí)，政府應(yīng)將必要的政策制定以及執(zhí)行過(guò)程向民眾開(kāi)放，一方面使民眾監(jiān)督黨和政府是否有違法和違規(guī)的行為，另一方面培養(yǎng)民眾的理性參與、有序參與、依法參與的意識(shí)與能力。

二、構(gòu)建以財(cái)政為核心的行政監(jiān)督體系

財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政管理的有機(jī)組成部分，是確保財(cái)政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。2000年，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門(mén)積極轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和預(yù)算執(zhí)行中的重大問(wèn)題開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督檢查，逐步建立起以完成預(yù)算任務(wù)為中心，以促進(jìn)財(cái)政管理為重點(diǎn)，監(jiān)督檢查與規(guī)范財(cái)政管理相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，基本形成了日常性檢查、專(zhuān)項(xiàng)檢查及個(gè)案調(diào)查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作模式。2010年，為充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理中的重要作用，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的若干意見(jiàn)》。此外，為強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督與控制，2014年，財(cái)政部提出逐步建立嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制，將監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展等方面轉(zhuǎn)移。經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，形成了較為完善健全的監(jiān)督體系。然而，由于我國(guó)現(xiàn)在還處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，行為規(guī)范、運(yùn)行有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制還沒(méi)有真正建立起來(lái)，深受外部經(jīng)濟(jì)和執(zhí)法環(huán)境影響的財(cái)政監(jiān)督也難免有某些局限性，其權(quán)威性、及時(shí)性、有效性難以得到充分發(fā)揮。因此，在未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督還有待進(jìn)一步的改革與完善。

當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督立法明顯不足，尤其缺乏有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的程序性法律。為此，要想增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的實(shí)效，必須制定財(cái)政監(jiān)督法，明確規(guī)定財(cái)政監(jiān)督在財(cái)政活動(dòng)中的法律地位、職能、內(nèi)容和手段，科學(xué)界定財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督之間的分工協(xié)作關(guān)系，以及財(cái)政監(jiān)督的職能和權(quán)限，使財(cái)政監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依。另外，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的全過(guò)程績(jī)效財(cái)政監(jiān)督體系，有序引導(dǎo)公民參與到財(cái)政監(jiān)督中來(lái)。■