巴納德協作系統理論在行政管理領域中的應用

郭 鐵

(吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012)

巴納德協作系統理論在行政管理領域中的應用

郭 鐵

(吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012)

協作系統理論是巴納德行政管理思想的起點。本文試圖通過服務型政府的行政理念——以人為本，服務型政府的服務精神——合作意識，服務型政府的目標指向——廉潔高效三個方面，探索巴納德協作系統理論在行政管理領域中的應用，以期為我們的行政管理提供更多的借鑒和參考。

巴納德；協作系統理論；服務型政府

切斯特·巴納德(Chester I. Barnard, 1886-1961)是西方現代管理理論中社會系統學派的創始人，被稱為“現代管理理論之父”。協作系統理論是巴納德行政管理思想的起點，它在行政管理領域中的應用主要體現在以下三個方面。

一、服務型政府的行政理念：以人為本

巴納德協作理論以“人”作為研究的邏輯起點，運用社會心理學對人進行了全面的分析，如人的性質、地位及人的目的和行為。組織這一協作系統的存續是與人需要的滿足緊密相聯的。因此，組織協作系統要實現其持續運轉，就必須能生產足夠的能率來滿足組織成員的需要。

政府作為行政組織，其與人民之間的關系從根源上看是一種委托代理關系，是一種政治契約關系。政府是人民代表大會的執行機關，而人民代表大會是由公民選舉代表組成的，因此說，政府是由公民委托人民代表大會選舉產生的。政府受人民的委托，管理社會公共事務，政府的權力歸根結底來自人民，因此政府必須代表人民的意志。政府及政府工作人員是人民的公仆，而不是人民的主人，其職能是用人民所賦予的公共權力，為社會公眾服務，謀取社會最大多數人福祉的最大化。因此，政府職責的元點和政府存在的合法前提是以人為本，為民服務。在政府提供服務的過程中，不是政府想何時提供服務，而是由人民的意愿來決定政府何時提供服務；政府提供什么樣的服務以及提供服務的途徑是由人民的意愿來決定的，而不是由政府自身決定。政府工作人員要明確自身是公共人的假設，意識到人民是自己的衣食父母，自己只是政府代理者，要保護委托者的權益。政府及政府工作人員的一切行政行為都是以委托者——人民的利益為行為依據的，其目的是追求公共利益的最大化。

踐行以人為本的服務型政府理念主要體現在：政府及政府工作人員要牢固樹立公民權利本位、政府義務本位的思想，放棄政府本位和官本位的意識；政府及政府工作人員的一切行為的出發點是滿足人民的需要，放棄眼睛向上、一切工作以領導者意志為轉移的行為習慣；政府及政府工作人員的工作目的是謀求人民的幸福，維護最廣大人民的根本利益，全心全意為人民服務，放棄對自我名利的追求和對公民的控制欲望，寓管制于服務之中。[1]

以人為本的服務理念指導下的行政行為具體體現在以下幾個方面。其一，堅持公正原則。政府及政府工作人員在實施行政行為的過程中，要貫徹公正原則。政府及政府工作人員以公正的心態服務于所有社會公民，政府及政府工作人員的服務不應該存有任何特權、歧視和偏私。其二，關注社會中的弱勢群體，要高度重視對社會失衡、經濟失衡、區域失衡以及城鄉失衡的情況，并且給予一定的政策導向，關注農民切身利益，加大農村基本公共物品和公共服務的供給力度。其三，堅持顧客導向的政府治理模式。政府及政府工作人員在實施行政行為時，將人民看作政府服務的顧客，樹立顧客導向意識，以顧客的需求為政府服務的導向，顧客滿意度是衡量政府公共服務質量的標準。其四，政府的服務內涵與方式由人民決定。服務型政府的服務理念是以人為本，決定了服務型政府的服務必然體現以民為本的原則，以人民訴求為政府行為導向，在服務過程中真正做到想民眾之所想、急民眾之所急，以人民的滿意度衡量政府及政府工作人員行為的成效，以公眾的評價決定政府抽象行為變遷的方向。其五，服務型政府推行信息公開制度。政府與人民間是委托代理關系，作為權力所有者的人民對代理執行其意志的政府及政府工作人員的行政行為具有知情權，人民知情權落實的前提是政府及政府工作人員行為的公開和透明。政府及政府工作人員只有自覺接受人民監督，才能切實做好為人民服務的工作。

二、服務型政府的服務精神：合作意識

巴納德協作系統理論認為，組織的存續取決于協作系統平衡的維持，也就是協作系統與外部環境的平衡。協作的根本原則是有效性和能率。有效性和能率是維持協作系統穩定和持續的關鍵因素。協作系統有效性的前提是它提出了共同目的，并且獲得了合作成員的認同，合作成員為此產生了協作意愿，并做出協作性努力行為。值得注意的是，協作系統的有效性還取決于這一協作系統能不斷地提出新的目的，從而吸引合作成員不斷地做出協作性努力行為，使協作系統存續。若合作成員的個人需要在協作過程中未能獲得滿足，其結果是他會退出這一協作系統。如果合作成員的協作行為是協作體系不可或缺的，那么合作成員行為的無能率將會造成整體協作體系的無能率。只有協作成員達到彼此間的親密合作，才能給參與協作的各方帶來更大的利益，最終實現協作系統的共同目的。

為了更好地實現行政組織的目的，行政組織——政府要具有合作意識，也就是行政主體之間在實施行政行為時要互相配合做事情或者共同完成某項任務。具體有以下幾個方面：其一，政府要樹立誠信價值理念。只有在政府與人民之間相互信任的基礎上，才能有效地實現政府與公民間的合作。政府公共權力的充分行使在某種程度上依賴于政府的權威，政府權威表現為社會組織與公民個人對政府決定的認同。而政府誠信又是政府權威的基礎，政府誠信是建立政府與公民之間信任關系的起碼要求，只有公民對政府有了信任，才有可能消減社會關系中的不確定性和易變性。因此，政府只有建立起自身的公信力，公民才可能積極主動地參與政府治理。其二，政府要樹立平等價值理念。從契約理論看，公民與政府處于契約雙方的平等地位；從委托代理理論看，公民是政府的委托方，政府是公民的代理方，二者處于對等地位，公民與政府雙方平等地擁有權利與履行義務的責任。只有這樣，公民才能獲得與他們繳納稅收相當的公共物品和公共服務。平等價值觀念強調了政府與公民間的平等關系，也就是明確政府為誰服務、怎么服務的問題。其三，政府樹立談判價值理念。當政府及政府工作人員的行政行為侵犯了公民權益時，談判、交涉是公民采用的正常合法渠道，其中談判是政府與公民利益沖突的有效方法，可以促進二者間的良性互動。其四，政府要樹立監督價值理念。政府是社會大部分資源的掌握者和配給者，應接受來自于政府內部和外部的監督。只有實行有效的監督，才能防止政府及政府工作人員出現官僚主義、形式主義等不良行政行為。[2]同時，政府必須保障公民的知情權、參與權、表達權與監督權得到切實落實。

服務型政府組織結構要堅持合作原則。服務型政府組織結構的合作有兩個方面：一方面是組織間的合作，它可以打破官僚制結構所強調的專業化分工，把職能相關的部門集中起來辦公，這些部門間要進行經常性的停息溝通，為公民提供更方便的服務。二是治理者與被治理者間的合作。服務型政府中治理者與被治理者的邊界已打破，治理者即是被治理者，被治理者又是政府活動的積極參與者，二者在法律規定、治理體系中都是完全平等的，是合作關系。因此說，服務型政府是一種新型的合作型組織結構。在服務型政府中，社會治理將會成為一種促進社會合作的體系。合作原則貫穿于整個治理活動，將推動整個社會的普遍合作。所以，合作原則對行政管理提出了更高的要求。政府及政府工作人員要具有合作意識，樹立合作精神，在政府活動中體現合作意愿。同時，社會治理體系要擁有結構性的合作制度、體制和運行機制。[3]面對日益復雜的社會事務，對社會治理者素質也提出了更高的要求。

三、服務型政府的目標指向：廉潔高效

巴納德協作系統理論認為，協作體系的組成要素以及其所處的運營環境都在變化著，因此協作系統也處于不斷的發展變化中。協作系統的存續取決以下兩種相互關聯又相互依存的過程：一是與整個協作體系和環境有關的過程；二是與滿足個人需要的成果創造和分配有關的過程。

行政組織作為一個協作系統，只有達到有效性和高能率，才能更好地為人民服務。當今世界，行政腐敗已是一種非常普遍的社會現象，破壞了政府管理秩序與行政權力的公正原則，激化了社會矛盾，出現了政府誠信危機。政府誠信缺失，會使公共政策缺乏穩定性、明確性；政策環境缺乏一致性，行政權力的行使更多地依賴于行政強制手段，破壞了法治的基礎，便無法建立誠信社會，導致公民參與政府管理的熱情度下降，政府效率降低。因此，如果政府要提高有效性，首先要加強廉政建設、政風建設。政府工作人員要牢固樹立廉政理念，做到不貪、不占、不奢，堅決防止和克服形式主義、官僚主義等不良行政行為，認真學習與廉政建設相關的法律法規，對貪污給社會、國家造成的危害有深刻的認識，構筑牢固的思想道德防線。

效率優先、兼顧公平是政府管理的目標。行政效率是行政產出與行政投入的比率，行政產出就是政府工作人員活動所生產出的效益，既包括經濟效益，也涵蓋社會效益。行政投入是政府工作人員在從事行政管理活動中投入的各種資源，這些資源主要指時間、人力、物力和財力等各種有形和無形的資源。行政效率作為推動社會發展的綜合生產力，在行政管理的各環節和各層次上都有體現。行政效率的測定是政府績效評估的重要組成部分，政府績效評估應該從民眾主體地位出發，公民作為績效評估主體，參與政府績效評估。公民作為政府權力的來源參與政府績效評估，可以深入地了解政府工作，為政府改善行政行為提出可行性建議。政府為保證政府績效評估內容與公民生活真正密切相關，必須樹立公民價值取向的績效觀，把人民的公共利益放在首位，并以人民滿意與否作為績效評估的終極標準。惟有如此，政府的行政目標和方式才能真正以人民利益為出發點和落腳點。應建立以追求公共利益為導向的正向激勵機制，促使政府行政行為與其行政目標相吻合，提高政府效率，產生行政效能。高的行政效率有利于優化社會資源的配置和結構，會對社會環境起到優化作用，增強組織的凝聚力，促進組織目的的實現；高的行政效率有利于為社會和公眾提供優質的公共物品和公共服務，提升政府形象。政府只有提高行政效率，才能不能地提升社會滿意度，促進社會資源的合理分配，進而實現政府的社會管理目標。

[1]井敏.構建服務型政府[M].北京：北京大學出版社，2006:186-187.

[2]趙充.政府與公民合作理論的深層思考[J].廣東行政學院學報，2004(4).

[3]張康之.論合作治理中制度設計和制度安排[J].齊魯學刊，2004(1).

2013-11-29

郭 鐵(1978- )，男，山東黃縣人，吉林大學行政學院博士研究生，從事行政管理研究。

D63

A

2095-7602(2014)03-0001-03