以社區照顧理念發展農村養老服務事業

馮曉娟

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300071)

在我國農村地區，由于青壯年勞動力的大量流出，導致農村“空巢”現象嚴重，農村老年人口撫養比急劇上揚，不僅使經濟落后的農村地區養老的經濟負擔更為沉重，而且給農村家庭養老照護服務帶來了更大的壓力。英國的社區照顧能夠彌補家庭養老和機構養老的不足，把社區照顧理念引入農村養老服務事業，能夠整合社區資源，使老年人在熟悉的環境中安享晚年。

一、我國農村老齡化壓力與農村養老服務狀況

人口老齡化是21世紀世界各國普遍的人口發展趨勢，中國作為世界上人口最多的國家，所面臨的老齡化形勢更加復雜和嚴峻。與城市相比，中國農村地區的老齡化趨勢更為顯著，農村老年人口的絕對數量、老齡化程度和速度均高于城市。“在1982年，農村地區60歲及以上人口的比例為7.8%，城鎮地區為7.1%，但是到2005年，這一比例分別上升到13.7%和12.1%。城市和農村地區間65歲以上人口的比例差距一直保持一個相似的發展態勢。”［1］2000年，農村老年人口為8557萬人，占老年人口總數的65.82%，農村老齡化程度比城鎮高1.24個百分點。［2］2008年，農村地區65歲及以上人口的比例為9.35%，在城鎮地區這一比例為6.94%，差2.41個百分點。預計本世紀中葉我國農村和城鎮65歲及以上老人比例分別為26%和22%，農村等于城鎮的1.2倍;農村與城鎮的老年撫養比分別為0.46和0.35，農村高于城鎮31.4%。

人口出生率較高的農村地區老齡化程度反而更為嚴重，造成這一現象最主要的原因是農村年輕人口的外流。農村經濟改革和社會轉型以來，大量勞動力涌向城市，這些遷移人口中絕大多數是中青年人口。據統計，“2008年農民工人數為2.2542億，其中62.4%不住在自己的家鄉。2006年的農業普查顯示，82.1%農民工都不到40歲。農村到城鎮遷移人口數量的增加，尤其是農村年輕人口的外流，帶來了改革年代農村人口金字塔的變化［1］”。

中國農村老齡化的加劇，使得農村老年人的養老服務需求日益增長。

隨著社會經濟的發展和醫療水平的提高，人口的預期壽命不斷延長，我國高齡老人數量攀升。［3］2005年，80歲及以上的老年人口達到1479萬人，占老年人口的10.2%，2009年達到1899萬人，占老年人口的11.4%。［4］目前，80歲以上的高齡人口正在以每年5%的速度增長，到2050年高齡人口會占到老齡人口總數的25%—30%左右。［5］高齡老人病殘率很高，他們對于相關的養老服務需求極為迫切。我國失能老人的規模隨著老齡化程度的加深也在不斷增長，從城鄉來看，我國城鄉完全失能老年人占老年人的比例，分別為5.0%和6.9%，農村高于城市。城市完全失能老年人中，有照料需求的占77.1%，農村完全失能老人中，有照料需求的占61.8%。農村完全失能老年人照料需求從2000年到2006年相對上升了51.0%，顯著大于城市完全失能老人照料需求相對增長的15.2%。由此可見，農村高齡老人、失能老人規模的不斷增大使得農村養老服務需求日益攀升。

然而，與農村日益增長的養老服務需求相對應的是傳統家庭養老服務供給模式的弱化和社會化養老服務發展的落后。

在中國傳統社會，家庭養老是最主要的養老模式，家庭成員是最主要的養老服務提供者，可以為老年人提供生活照料、心理慰藉等全方位的養老服務。改革開放以來，農村傳統的大家庭逐漸被核心家庭所替代，單個家庭負擔老年服務供給的壓力大大加重，家庭結構的這些變化導致老年家庭服務資源支持的稀缺。年輕子女外出務工，使得農村老年人難以得到子女的養老照顧服務，更有甚者，他們還要承擔土地耕種、照顧晚輩等各種勞動任務。此外，城市化過程中的多元文化沖擊了農村傳統的“孝悌”價值觀，子女在心理上弱化了對老人贍養照料的理念。這些大大沖擊了農村傳統的家庭養老模式，農村家庭養老服務供給模式不斷弱化。

我國農村地區的社會化養老服務事業發展也相對遲緩。長期以來的城鄉二元結構模式，使得城鄉分割嚴重存在，社會福利改善程度發展非常不平衡，農村地區養老服務發展水平更是遠遠落后于城市。農村地區基礎設施建設薄弱，在數量和質量方面都存在嚴重的供需失衡，農村相關養老服務供給項目也是嚴重不足。據調查，城市養老服務基礎設施和項目相對比較齊全，供給充分，甚至存在個別供給過剩問題;在農村，除上門看病服務供給較高之外，其他服務項目的供給都遠遠低于城市，而老年人對各類基礎設施和服務項目的需求都高于城市。農村養老社會服務投入嚴重不足，使得農村養老服務事業的發展滯后于人口老齡化需要。

農村人口老齡化和空巢家庭增多，老年人的養老服務需求日益膨脹，由于農村家庭養老功能的弱化，不可能完全依靠個人和家庭提供對老年人的照護服務，同樣，發展大型養老服務機構緩解壓力的道路也因受制于農村的經濟水平和現實條件而行不通。在這樣的情況下，應根據農村地區的特點和實際情況，整合政府、家庭和社區等多方資源，以社區為平臺形成多元化的養老服務供給模式。

二、社區照顧與發展農村養老服務

社區照顧(community care)始于20世紀50年代的英國，是在福利危機背景下針對院舍式照顧提出的一種社會政策轉變。當時，機構照顧的高成本、非人性化的負面后果日益顯現，英國各界發起“去機構化”的倡議，有關社區照顧的概念逐步出現在社會福利政策的討論中。英國社區照顧起初主要針對精神病患和智障人士，到70年代后期，英國老齡化加劇，老齡人口持續增加，英國政府把社區照顧引入老年人照顧，認為老年人養老的最佳場所是自己的家，要通過居家服務來給予他們必要的協助，以避免他們在應對身體衰弱和疾病的時候，不會因此與社會產生隔離。［6］(13)老年人口占社區照顧服務的比重最大，社區照顧幾乎成了英國老人社會服務的代名詞。［7］(432)

在提倡社區照顧的英語國家，社區照顧通常指通過非制度性的方式對老人進行照料和安置。［8］(7)具體到社區照顧的內涵，它是指“社區中的各方面成員——家人、親戚、朋友、鄰里、志愿者和社區領袖等組成的非正式網絡，協同各種正式的社會服務機構，在社區內對需要照顧的人提供服務的過程”［9］(101)。對養老服務而言，社區照顧的理念和方法有助于彌補家庭照顧和機構照顧的不足，構建一種適合現代社會發展的、更具人性化的養老服務供給模式。社區照顧不同于機構照顧，機構照顧雖然有其專業優勢，但它需要大量的財力支持，并且使受照顧者不得不犧牲他最為熟悉的家庭和鄰里，從而對生活產生失落感。社區照顧也不同于傳統的家庭養老服務供給模式，它不單單依靠家庭成員提供服務或者是守望互助的鄰里互助，而是在社區的基礎上整合社區關系網絡中的各方資源，包括將專業性的機構引進社區提供服務等。

以社區照顧理念發展農村社會養老服務，適合農村地區的社會現實和農村老年人的心理，能夠有效解決農村養老服務供給失衡的問題。中國傳統的養老模式是“反哺”式的家庭養老，要求“子女理應承擔起贍養老人的全部責任，提供經濟供養和日常照顧”［10］。此外，中國自古以來就有以家族群居的生活習慣，形成了“出入相友，守望相助，疾病相扶持”的社區鄰里互助的理念。家庭和社區是老年人“一生中所擁有的絕大部分”［11］(13)，是他們最為熟悉和珍貴、最不愿意離開的地方，對于農村老人更是如此，這也是他們排斥機構養老的主要原因。在當前農村老人養老服務供需失衡的情況下，以社區照顧理念發展農村社會養老服務，可以有效整合社區各種資源，利用社區關系網絡和個人的社會支持系統提供正式和非正式照顧，讓他們在一個熟悉的生活環境中得到更好的照顧。

為了應對人口老齡化和家庭空巢化帶來的養老問題，社區照顧的理念引入中國，政府出臺了一系列相關的政策文件。2006年，國務院辦公廳轉發《關于加快發展養老服務業的意見》，提出要逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。2008年出臺《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，提出農村居家養老發展的基本任務是:“農村社區依托鄉鎮敬老院、村級組織活動場所等現有設施資源，力爭80%左右的鄉鎮擁有一處集院舍住養和社區照料、居家養老等多種服務功能于一體的綜合性老年福利服務中心，1/3左右的村委會和自然村擁有一所老年人文化活動和服務的站點。”2011年出臺《社會養老服務體系建設規劃(2011－2015年)》，提出“在城鄉社區養老層面，重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養老服務中心等社區養老設施，推進社區綜合服務設施增強養老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區和半數以上的農村社區”。2013年國務院提出《關于加快發展養老服務業的若干意見》，提出要切實加強農村養老服務，要健全服務網絡，完善農村養老服務托底的措施;建設日間照料中心、托老所、老年活動站等互助性養老服務設施。充分發揮村民自治功能和老年協會作用，督促家庭成員承擔贍養責任，組織開展鄰里互助、志愿服務，解決周圍老年人實際生活困難。

以社區照顧理念為基礎發展農村養老服務事業，能解決農村養老服務供需失衡問題，推動農村老人的福利發展，是符合農村社會實際和農村老人心理的有效途徑。

三、農村養老服務事業發展面臨的難題及建議

在中國農村地區，以社區照顧的理念發展社區養老服務是符合農村實際和老年人心理的有效途徑，政府的政策措施也取得了一定的成效，但是，農村養老服務仍然面臨許多的發展難題，下面做一分析并提出一些建議。

(一)農村養老服務發展面臨的難題

首先，農村養老服務發展的資源嚴重匱乏。要實現農村老人社區養老的目標，需要社區擁有基本的硬件設施和滿足老人需求的服務能力。近年來國家出臺政策并投入大量資金開展城鄉地區的社區建設，開展社區居家養老服務的試點工作，推動老年活動中心、老年之家、老年康復中心等社區機構的開設，組織各種志愿活動為老年人提供多種服務。但是，這一系列的措施主要是在城市地區開展，農村社區建設資金缺乏，發展極為落后，大部分農村地區沒有基本的養老服務設施，更不用說社區的養老機構和養老服務的專業型人才。社區養老服務設施是滿足老年人養老需求的物質依托，社區養老服務機構作為專業性養老服務的提供者，在養老服務的發展中具有不可或缺的地位和作用，這些社區資源的匱乏嚴重限制了農村養老服務的發展。

其次，農村養老服務的組織體系不健全，組織社區服務的能力極弱。社區養老服務事業需要一個健全的社區組織體系來組織和協調各項工作，要有廣泛的社會參與來實現社區照顧的目標。中國農村的社區組織形式單一，從事社區管理服務的組織機構是村民委員會，這是一個基層行政單位，所承擔的社區服務主要是政府委托的基本公共服務，對于居民的福利性服務，由于其缺乏組織協調性，民間力量參與度不高等原因而無法提供。而在社區照顧中應該發揮重要作用的各種社會組織，在農村地區基本不存在。這些直接制約了農村養老服務事業的發展，使得農村社區照顧的目標難以實現。

再次，農村養老服務的服務對象和服務內容不明確。由于農村地區經濟發展相對城市落后，農村地區的老年人對養老服務的要求相對較低，對于高層次的精神慰藉和社會參與需求既難以實現也并非他們迫切的需求，而日常照料和醫療護理是他們較為迫切需求的。農村老人沒有正式的退休時間，一般是“活到老干到老”，只要身體能夠維持繼續勞動的狀態，他們會一直勞作下去，同樣，在養老服務方面，只要他們身體健康能夠做到自我照料，那么他們在養老服務方面幾乎沒有迫切需求。因此，就當前發展條件而言，農村養老服務的主要對象并非是全部老年人，而是那些身有疾患、失能、高齡的老年人群體，并且他們的養老服務需求主要是日常生活照料和醫療護理。

最后，國家養老服務政策執行不力。隨著我國人口老齡化程度的加深，國家日益重視養老服務事業的發展，出臺了一系列的支持措施，對農村養老服務也提出了具體的發展目標和實施戰略。然而，這些政策措施的實施力度嚴重不足，農村養老服務事業發展落后，存在財政投入不足、有效運行機制缺乏、具體制度建設滯后等問題，出現政策目標美好而實際效果蒼白的巨大反差。

(二)發展農村養老服務的建議

第一，要加大農村地區養老服務事業的資金投入。中國社會長期以來城鄉發展不均衡，在養老服務發展方面也是如此，政府對農村地區的養老服務資金投入非常有限，使得農村養老服務的基礎設施極為缺乏，嚴重限制了農村老年人養老服務需求的滿足。因此，政府應該加大對農村地區養老服務事業的資金投入，并且建立長期性的財政投入機制。另一方面，應當引導企業和私人資本投資農村養老服務，通過適度發展有償服務提升養老服務的品質，并且實現農村養老服務的可持續發展。

第二，加強農村社區建設，推動農村社區自治。農村社區本身就是一個熟人社會，具備社區自治的良好基礎。一方面，要通過宣傳增強農村居民的社區自治意識，另一方面著力克服當前農村社區管理中普遍存在的過度行政化，從而提升農村社區的自治能力，發揮社區在養老服務中的主體作用。

第三，采取多種措施推動農村養老服務機構建設。養老服務機構可以為老年人提供更為專業和高品質的服務，因此，農村養老服務機構的建設和培育不容忽視。政府要盡量依托農村現有條件，一方面加大財政投入建立公辦的養老服務機構，另一方面要逐步放寬政策，引導私人資本投入農村養老服務機構的建設，推動農村養老服務的建設和培育。比如河南省已出臺推進農村養老服務機構建設的政策，該省利用福利公益金，采取“先建后補，以獎代補”的方式給予資金獎勵，對每個農村社區養老服務中心(站)補貼 2 萬元。［12］

第四，明確農村養老服務的主要服務對象和服務內容。在我國，城鄉之間的確存在各方面的明顯差異，因此，發展農村養老服務就應該明確界定其服務的主要對象和主要內容。就目前而言，農村養老服務的主要服務對象是疾患老人、失能老人和高齡老人，而主要的服務內容是生活照料和醫療護理。只有明確農村養老服務的主要服務對象和內容，才能使有限的養老資源得到最有效程度的利用。

第五，提倡老年人自助互助，建立農村有償老年人志愿服務隊。養老服務事業的發展壯大離不開老年人自身的積極努力和老年人之間的互助。完全自理的老年人對日常照料和醫療救助方面的服務需求不大，他們需要的是高層次精神慰藉和社會參與的滿足，不能自理的老人對日常照料方面的服務需求極為迫切，據此可以建立有償的農村老人志愿服務隊，能夠自理的老人盡自己所能照料不能自理的老人，各取所需，實現老年人之間的互助。農村經濟發展相對落后，農村老年人收入水平低，大多老年人在經濟方面相對困難，有償的志愿服務可以在某種程度上緩解老年人的經濟壓力;同時，老年人在參與服務的過程中，既是在傳遞愛心也是在實現自身的價值，能夠提升老人的價值感和幸福感，滿足其精神慰藉和社會參與方面的需求。

第六，建立農村老人服務信息檔案。把現代信息科技工具引入農村養老服務，建立農村老人電子信息檔案，包括健康狀況、居住情況、經濟狀況、服務需求等，對其進行分類管理，對高齡、失能等迫切需要照護的老人分組并由專人負責給予特別關注。具備條件的建立老年人服務熱線、“平安門鈴”等，逐步建立覆蓋農村社區的信息綜合服務網絡，實現社區的資源共享和社區服務供給與老年人需求的無縫對接。

［1］ 蔡昉，葛強，歐凱夫，王德文.中國農村老年人口的養老保障:挑戰與前景［R］.世界銀行東亞和太平洋地區人類發展局社會保護部，2012.9.

［2］ 中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告［EB/OL］.http://www.cncaprc.gov.cn/yanjiu/33.jhtml

［3］ 呂學靜，江華.基于社交網絡的北京市城市老年人服務體系研究［M］.首都經濟貿易大學出版社，2012.

［4］ 全國老齡工作委員會辦公室.2009年度中國老齡事業發展統計公報［EB/OL］.http://www.cncaprc.gov.cn/chanye/7328.jhtml

［5］ 蘇春紅.人口老齡化的經濟效應與中國養老保險制度選擇［D］.山東大學，2010.

［6］ 黃源協.社區照顧:臺灣與英國經驗的檢視［M］.楊智文化事業股份有限公司，2000.

［7］ BAGGOTTR.Health and health care in Britain［M］.New York:Palgrave MacMillan，1994.

［8］ 蘇珊·特斯特.老年人社區照顧的跨國比較［M］.中國社會出版社，2002.

［9］ 錢寧.社區建設中的社會工作探索［M］.云南民族出版社，2002:101.

［10］ 陳偉.社區經濟養老模式中日間照顧中心服務體系的構建［J］.河南工業大學學報(社會科學版)，2011，(6).

［11］ 黃源協.社區照顧:臺灣與英國經驗的檢視［M］.楊智文化事業股份有限公司，2000.

［12］ 李紅.河南:新建農村社區養老服務中心將獲補貼2萬/個［N］.河南日報，2012－12－7.