關于信息系統工程財政預算評審工作的實踐與思考

●雷玉瑩

關于信息系統工程財政預算評審工作的實踐與思考

●雷玉瑩

隨著信息技術的快速發展，政府信息化的發展也進入快車道，各級政府部門期望通過信息化建設來提高工作效率，為社會公眾提供更便捷、更高效的服務。如何做好總體規劃，避免重復投資，確保建設成果達到預期目標，是當前項目建設單位的重要工作。而通過財政預算評審工作信息系統工程建設，優化項目建設方案，增強預算編制的科學性，為預算安排提供技術支撐則是財政預算評審部門的主要任務。

一、信息系統工程建設特點

目前，各級政府部門根據不斷發展的工作需求計劃新建或升級改造管理信息系統和辦公信息網絡，按建設內容大致可分為四種類型，即以軟件開發為核心的軟件工程、各類業務管理系統的信息應用系統工程、信息網絡系統工程、以監控系統為中心的智能建筑或者其他建設工程，統稱為信息系統工程。

政府部門建設的信息系統工程與基本建設工程有相似之處，主要體現在以下三方面：一是兩類工程項目涉及的建筑和信息技術領域，技術密集，是工程成果使用者所不了解的；二是兩類工程都是為社會管理或社會公眾服務，影響面大，風險也大，如果工程技術先進，管理科學，則會帶來巨大的社會效益和經濟效益，如果決策不科學，不僅浪費財政資金，還會降低工作效率；三是作為基礎工程，都具有一次性特點，需要經過反復的論證、評審過程。

但是，信息系統建設工程又有其獨特之處：一是與基本建設項目最終形成的實物相比，信息工程建成后部分成為無形資產，可視性差；二是與基本建設項目的固定性和長期性相比，基礎性的信息化項目受信息技術發展影響，其使用周期相對短，升級換代快，所以其建設必須具有長遠規劃，方案必須具有前瞻性和可擴展性；三是信息化項目的軟件研發必須與項目使用單位的工作職責、工作流程和崗位設置情況相契合，不能像基建項目那樣套用工程定額，其缺少定額標準等參照物；四是不管硬件還是軟件投資，均涉及與前期技術的銜接和后期維護問題。

二、財政預算評審情況

針對信息系統工程上述特點，財政部門組織評審工作通常采用專家評審論證和中介機構詢價審核的方式進行。在評審會前，組織信息化方面的專家踏勘現場、審閱可行性報告和建設方案，大致了解項目情況；在評審會上，經過項目單位的詳細介紹，專家圍繞四個重點進行質詢論證，一是項目建設是否必要；二是實施方案是否可行；三是項目預算是否合理，是否優先考慮國產的軟硬件；四是績效目標是否科學明確。在全面了解項目情況之后，評審專家閉門討論，最終得出評審結論：對建設依據不充分的項目建議取消；對建設必要性強但建設方案不可行、預算不合理、績效目標不科學的項目，提出建議，要求項目單位修改補充、完善優化后組織再次評審，直到專家一致同意，項目建設符合發展要需求，方案可行，預算合理。

在包含硬件投資的信息系統工程中，經過專家評審會論證之后，財政預算評審部門會組織社會中介機構進行逐項詢價，結合專家評審意見，最終確定合理的預算金額，作為資金安排的依據。

三、政府部門信息系統工程存在的問題及對策

（一）存在的問題

1、項目缺乏中長期統籌規劃和頂層設計，不利于后續發展。項目單位通常會立足于本部門眼前的工作任務設計方案，忽視長期規劃和與其他關聯部門信息系統的互聯互通、資源共享。信息系統建設項目作為政府辦公和管理工作的基礎，缺少長期規劃和分步實施方案會給以后的發展建設設置人為障礙；缺少頂層設計會逐漸形成網絡分離和條塊分割，出現多個“信息孤島”和重復投資問題。

2、項目設計方案過粗，需求分析不細，工程成果達不到預期目標。項目建設單位在前期建設中沒有對當前需求進行詳細分析，或僅針對當前工作需要被動提出功能需求，沒有主動考慮未來的發展需求，或是對現有的信息化系統裝備和應用現狀沒有調查研究，將可行性方案等同于建設方案等，最后造成工程成果不能滿足用戶需求、出現的漏洞無法彌補、項目建成無法使用或技術很快淘汰等問題。

農業技術的推廣關系著我國社會經濟的發展情況，加強對農業技術的推廣，提高農業生產效率，才能促進我國農業發展，產生更好的經濟效益。提高農業生產技術水平，才能生產出質量更高的農產品，更好地滿足市場對農產品的需求。

3、預算由施工單位提出，普遍虛高。項目建設單位通常會將施工單位提出的報價作為預算，出于利益目的，預算普遍存在預計工作量虛高或重復的現象。在工作中，也存在先以低價中標，后期獲取高額利潤的情況。比如有的施工單位提出的預算只有硬件設備預算，卻故意缺少后期線路使用費、高額維護費的情況；也有的施工單位報出的一期建設預算低于市場價，在贏得客戶后，升級改造不斷發生，項目單位不得不采用單一來源采購模式。

4、項目單位缺少相關專業技術管理人員，無法監督工程質量。信息系統工程的專業技術強，建設單位作為項目需求方沒有鑒別、監督能力。在方案設計初期、評審階段和項目的施工階段，完全倚重代建單位或施工單位，不能及時發現方案存在的問題或建設中存在的問題，從而為后期使用埋下質量隱患。

5、項目代建單位或施工單位提前介入，招投標工作流于形式。項目建設單位受技術人員數量和能力限制，在項目建設之初，就引入施工單位進行方案設計和預算編制，最終項目的實施就由這個掌握情況、先入為主的公司來完成，影響公開招投標工作的公平、公正。

（二）工作對策

針對上述信息化項目建設中存在的問題，政府各職能部門應更新理念、加強管理，確保項目建成后能夠有效管用。

1、更新理念，提高認識。預算評審作為財政預算績效管理的重要手段，不僅能夠為科學安排財政預算提供強有力的技術支撐，同時能夠通過評審幫助項目建設單位增強預算編制的科學性和方案執行的可行性。政府各職能部門應更新理念，充分認識預算評審工作的重要性及其意義，強化調研論證，做好評審資料的準備和配合工作。

2、增加咨詢服務環節，區分設計咨詢單位和施工單位。為避免施工單位提前介入，預算編制偏高等情況，參照基本建設工程的管理方法，在工程前期增加咨詢服務環節，幫助項目管理單位科學合理地編制建設方案和項目預算，避免施工單位方案不完善，預算虛高等問題。

3、細化需求，充分利舊。在項目建設初期，項目單位應通過細致調研，準確詳盡地提出需求，包括功能需求、性能需求、環境需求、可靠性需求、安全保密需求、用戶使用界面、預計系統完成的任務等等，打好項目建設基礎。除此之外，項目單位應詳細分析現有軟硬件資源、場地面積和保有量，做好長期規劃和資源整合工作，避免出現重復投資的情況。

4、監理約束，保障質量。在項目單位缺少相關技術人員的情況下，為降低信息工程風險，保證項目單位利益，項目建設單位應按照信息系統工程監理的有關規定，實行工程監理制，按照政府采購規定選擇具有信息系統工程相應監理資質的工程監理單位，對項目建設進行監理，通過監理項目施工單位的工程進度、質量和投資，來提高信息系統工程的質量和效率。

四、信息系統工程評審工作存在的問題及管理建議

（一）評審中存在的問題

1、僅依據書面資料（可研報告、建設方案）論證評審，無法確保評審質量。不同的政府部門，信息化建設內容完全不同，即使是相同管理職能的政府部門在不同的地區，因業務流程不同、地區差異等原因，其信息化建設內容也有很大差別，所以信息化建設必須量體裁衣。此外，部分信息系統建設項目是在現有基礎上進行，目前評審僅依靠審閱書面資料和聽取項目單位介紹的方式，無法掌握建設單位實際情況、獨特需求、已有軟硬件投資的真實使用現狀等全面情況，也就無法保證評審工作質量。

2、評審技術力量不足，評審結果易偏頗。對于部分已由政府信息化主管部門把關的項目，如已由發改委立項和批復概算的項目，其項目建設必要性、方案可行性不需重點論證，財政評審的工作重點更多的是放在預算的評審上。但是對于未經信息化主管部門審核的專業管理領域內的信息系統建設項目，財政評審的內容就必須重點關注建設依據是否充分、方案是否可行等內容。但是受專業領域限制，財政預算評審工作更多地倚重聘請的外部專家，專家的政策理論水平、對現有技術和前瞻技術的掌握、實踐經驗、獨立性和公正性對評審質量影響很大，評審結果易偏頗。

3、信息系統工程評審缺少申報指南和評審規范，影響評審效率。近年來，隨著信息系統工程的逐步增多，申報指南尚未制訂，項目單位按照普通項目的資料來準備，不能滿足評審要求。準備的資料重點不突出，評審通不過，返回修改調整就耽誤時間，最終影響評審工作效率。

（二）管理建議

針對上述信息系統工程評審中存在的問題，財政部門應優化評審流程，創新評審方式，增強評審結果的科學性，提高招投標工作的競爭性。

1、健全申報指南，優化評審流程。為組織好信息系統工程的財政預算評審工作，財政部門應出臺申報指南或規范，詳細確定應提交的評審材料內容，同時完善信息系統工程專項評審規范，優化評審流程，細化評審辦法，提高評審工作效率。

2、引入技術中介，創新評審方式。針對專家評審時間短，評審內容有限的問題，各地評審部門應創新評審方式，借助信息技術公司的專業力量，組建信息技術中介庫，采取委托技術中介進現場實地核查和專家評審相結合的方式，加大評審力度，提高評審質量。

3、完善專家評審制度，提高評審質量。通過廣泛吸納和嚴格篩選逐步建立起信息技術領域的專家庫，在日常工作中進行定期維護、更新或淘汰。在評審過程中，細化評審辦法，按各項目的必要性、可行性、預算合理性、績效目標科學性及其他問題建議五類分別評審打分，嚴格要求評審專家遵循“客觀公正、科學規范、績效優先、細化預算、突出重點”原則，并對自己的評審意見承擔責任。

4、擴大招標范圍，促進公開透明。鼓勵參與評審的信息技術公司參加公開的招投標工作，打破目前部分信息系統工程單一來源采購的模式，不僅能夠提高招標工作透明度，抑制不正當交易行為，而且通過引入競爭，降低中標價格，提高財政資金的使用效益。■

南華大學）