地方執行財稅政策中存在的問題及對策建議

●王 華

地方執行財稅政策中存在的問題及對策建議

●王 華

近年來，地方各級政府為了促進當地經濟發展，完成目標考核任務，紛紛想方設法招商引資，增加稅源，做大GDP和收入數字，在執行財稅政策方面存在一些違規問題，需要引起重視并及時加以應對。

一、地方執行財稅政策中存在的問題

從檢查和調查發現的情況看，各地為爭奪投資和稅源，相繼出臺了一系列違規的財稅優惠政策或實行了一些違規的措施，有些問題具有一定的普遍性，比較突出，主要表現在三個方面。

（一）對企業進行財政獎勵扶持

近年來，各地招商引資任務很重，為了完成考核目標，各開發區普遍存在著以支持企業發展、挖潛改造等名義，通過財政列支方式對企業進行獎勵扶持的現象。一是有的地方政府出臺文件，將稅收中地方留成部分按一定比例返還企業。如，對新入區的企業，完成固定投資額達到某一檔次的，按基礎設施累計投入額的一定比例予以補助、按引進人才層次和數量給予獎勵，完成稅收目標計劃的按財政受益部分的一定比例進行獎勵。二是有的地方在招商引資時同企業簽訂協議，按照協議約定對稅費按比例返還。如，同企業簽訂招商引資協議，約定企業投產后若干年內，增值稅、企業所得稅地方留成部分的一定比例獎勵給企業用于擴大再生產等。三是有的地方通過會議紀要、政府抄告單等以“一事一議”方式對企業進行獎勵返還。

（二）變相減免土地出讓收入或變相低價出讓土地

由于經濟欠發達，產業集聚度較低，對資金技術吸引力較小，各地為招商引資在土地出讓方面想方設法提供優惠，主要方式有：一是通過預算支出，以先征后返方式變相減免土地出讓收入。主要是根據政府與企業簽定的協議，通過基金預算支出的方式，返還土地出讓金、交易費等，有的地方返還比例達到30%左右。二是通過預算支出，以撥付企業發展基金名義變相減免土地出讓收入。主要是通過一般預算支出，以企業發展基金名義撥付資金至企業，資金按土地出讓收入比例確定。三是通過開發區下屬投資公司，以低價轉讓土地給企業。主要是將土地劃撥至開發區下屬公司，再以較低的價格轉讓給企業。

（三）人為調節收入入庫進度

財政、稅務部門為了完成財政收入任務，通過應繳未繳、應征未征、違規多征、提前預征、調整入庫級次等方式調節入庫進度的現象比較普遍。一是稅源不足地區的財稅部門，為完成收入任務，違規多征、提前預征。主要是為完成稅收任務，采取要求企業多繳、預繳形式，提前征收企業稅費，多征部分在下期抵減或返還。二是稅源充足地區的財稅部門，為均衡收入，應收不收、應繳不繳。主要是在收入任務已經完成的情況下，為給來年收入增長留有余地，通過滯留稅款和非稅收入、應征不征稅款、超收退庫等方式調劑入庫進度。

二、原因分析

（一）發展經濟的壓力驅動

隨著地方政府公共財政支出范圍的不斷擴大，地方財政壓力增大，迫切需要增加地方財力。而通過招商引資帶來新的稅收來源就成為地方政府的首選途徑。特別是一些經濟發展滯后、區位優勢不明顯的地區，對資金、技術的吸引缺乏優勢，政府為了爭奪企業或稅源，不得不違規采取一些優惠手段。這種情況下，一些企業通過在不同地區之間比較，不斷提高自己的談判價碼，地方政府為了爭奪優質企業不得不降低姿態想方設法許給企業“好處”，由此也引發地區間相互借鑒和攀比出臺優惠政策，甚至出現惡性競爭。

（二）目標考核的導向引致

目前，各地對領導干部的政績考核，主要是以經濟指標為主，如GDP、財政收入、固定資產投資等的絕對值和增長比例都成為地方政府領導干部的考核指標。這種以數字掛帥的考核機制，忽視了對經濟增長質量、財政收入質量、地區可持續發展的關注，導致了“重數字不重實質”的怪現象。未完成任務的地方政府，為做大數字，要么以犧牲可用財力方式來換取工業產值、投資額等數字增加，要么通過預征多征、“空轉”等方式做大財政收入數字；完成了任務的地方政府，或通過將GDP、投資額等調整至下年度統計，或通過緩征少征稅款、滯留非稅收入等方式來調劑收入進度。

（三）法規制度存在漏洞

從預算支出管理看，現行規定是預算方案由人大審批即可執行，僅對于企業直接稅收返還進行了約束，而對地方財政支出能否用于產業扶持、招商引資等沒有明確規定。這就導致一些地方政府認為，財政在安排支出時只要沒有直接與企業繳納的稅收掛鉤就不屬于“先征后返”，就屬于合法合規的支出。但是從實質上看，各級財政對企業的補助資金，效果同直接的稅收返還一樣，都是對于企業的直接利益輸送，理應進行體系性的科學設計和制度約束。

（四）監督懲處力度不夠

目前各類監督部門對財稅違規行為的監督主要是事后糾正，違紀行為已經發生、影響已經造成，監督效果不明顯。同時，由于違規問題都是地方政府行為，因此處理的難度較大，往往限于整改和糾正，很少追究責任人，導致違法違規的成本很低，監督成為 “紙老虎”，威懾力下降，從而不可避免會出現屢查屢犯的現象。

三、對策建議

上述存在的問題，違反了國家有關法律規定，扭曲了國家宏觀調控政策內容，影響了國家宏觀調控效果，也損害了市場經濟公平競爭的環境，不利于企業健康發展。為此，建議從以下方面保障財稅政策的有效落實，促進地方經濟、財政的健康發展。

（一）嚴格《預算法》的執行，規范地方政府的財政支出行為

當前，各級政府招商引資、經濟增長任務很重，在GDP導向下，各地政府為了爭奪企業或稅源，不得不競相出臺優惠政策，對企業進行獎勵返還或借款給企業等。因此，建議：一是嚴格《預算法》的執行，加強地方財政支出預算管理，如建立地方財政獎勵政策中央備案審查制度、地方財政獎勵情況公開公示制度等，以有效防范通過財政獎勵方式變相減免稅收的現象；二是在新《預算法》中對地方財政獎勵行為進行明確規定，從制度層面進行統一規范，防范地方政府不顧財力實際進行獎勵扶持的現象。

（二）建立科學的財政收入目標考核機制，嚴格規范收入征管行為

現行的“以支定收”、層層下達收入計劃的做法，破壞了稅法的嚴肅性，在以財政收入數字掛帥的考核機制下，財稅部門為了完成考核任務，必然想方設法虛增或虛減財政收入。因此，建議：一是嚴肅稅法剛性約束，實行違規問責制，引導和敦促財稅部門規范行為；二是建立科學的收入計劃形成機制和收入目標考核體系，從“考核增長”轉變為“考核質量”，徹底杜絕人為調劑收入進度的現象。

（三）完善制度規定，嚴格土地出讓收支管理

分析土地違規行為的發生有兩個主要原因：一是地區間經濟競爭越來越激烈，為吸引更多投資，各地競相攀比模仿優惠措施，在稅收減免減無可減后，轉而以土地使用權的低價出讓作為重要的吸引投資手段;二是現行按行政區劃制定工業用地最低出讓價標準的方式不符合實際，造成一條馬路之隔土地價格相差幾倍的現象，比如南昌高新區和南昌縣，馬路兩邊基準地價相差3倍多，其他開發區也存在這樣的情況，這就逼迫開發區不得不為了爭取投資而違規。因此，解決這種問題，一是要嚴格 《國有土地使用權出讓收支管理辦法》的執行，規范土地出讓收入的征收和入庫，加強土地出讓收支預算管理；二是要及時調整工業用地最低出讓價格標準確認方式，從按行政區劃分類改為按經濟發展程度分類；三是完善制度規定，對變相減免土地出讓收入現象進行界定，對融資平臺公司轉讓土地行為進行統一規范，防止鉆政策空子低價出讓土地或減免土地出讓收入行為發生。

（四）加大財政監督檢查力度，提高監督威懾力

地方政府為完成考核任務采取的種種違規行為，違反了國家有關法律規定，扭曲了國家宏觀調控政策內容，影響了國家宏觀調控效果，損害了市場經濟公平競爭的環境，不利于企業健康發展。建議將地方招商引資行為和收入質量情況作為財政監督重點，對地方財政收入真實性和影響企業稅負的預算支出進行及時檢查規范，保障財稅政策的有效落實，促進地方經濟、財政的健康發展。一是加強稅收征管。建議從保障基層稅務部門經費增強稅務部門獨立性、合理下達收入任務兩方面入手，確保稅務部門嚴格按照《稅收征收管理法》要求依法征稅，杜絕違規征稅行為的發生。二是強化財政監督。緊緊圍繞財政收入征收部門和國庫征收、劃分、留解、退付各個環節，定期或不定期開展財政收入質量內部監督和上下級之間的監督。同時加強專員辦對財政收入真實性的監督檢查力度，明確對造成財政收入虛假的單位和相關責任人的處理處罰措施，有效遏制造假現象。■

（作者單位：財政部駐江西專員辦）