創新廣州市外國人管理服務研究

◎ 《廣州市外國人管理服務研究報告》課題組

隨著國際化程度的不斷提高，越來越多的外國人到廣州投資、經商、創業和居住。然而，由于對來華外國人基礎數據掌握不全、工作觀念和法規滯后、各職能部門協調溝通不暢等多種原因，針對外國人的管控工作處于初級階段，基層疏于管理，管控難度不斷加大。尤其近幾年，“三非”①外國人越來越多，成為影響廣州社會治安的一個難題。

一、廣州市外國人管理服務的現狀分析

（一）外國人在穗出入境、居留及就業情況

1.外國人在穗出入境及分布情況

據有關部門統計，2012年，廣州白云機場口岸外國人入境人數達111.04萬人次，占全國各口岸外國人入境總人數的8.25%，位居上海浦東機場口岸和北京首都機場口岸之后。②據廣州邊檢總站2008-2011年的數據，從廣州各口岸出入境的外國人數分別為367萬人次、398萬人次、408萬人次、486萬人次③。

2012年，在穗常住外國人有3.4萬人，日本、韓國、美國、加拿大、印度分列數量前五位。其中日本人接近5000人，韓國人約3300人，美國人約2800人。如果算上短期逗留、居住的來客，數量要遠遠高于此數。2012年末駐廣州領事館從2006年的24家增加到44家，分布在廣州天河、越秀和荔灣區；有常駐外國人的涉外單位共4750家，其中代表機構中企業占50.6%，文教單位占3.9%。④目前廣州市常住外國人已逐漸形成了四類居住區域：一是以二沙島、林和路、白云賓館以及金湖地區為主的領事官員和“白領”外國人居住區，主要來自歐、美、亞的發達國家；二是以越秀區洪橋街、環市中路一帶、東風嘉和苑，白云區三元里、機場路一帶，荔灣區荔港南灣、世紀廣場社區，以及番禺區鐘村、大石為主的外國商人居住區，主要來自中東、非洲等國家；三是以天河區五山、石牌，海珠區新港、白云區黃石及番禺小谷圍高校校區為主的高校外國人居住區，主要來自各國的來華留學生；四是以白云區永平，天河區黃村、東圃等城鄉結合部為主的從事小商品交易外國人居住區，主要來自非洲國家。從外國人居住的分區看，大部分在穗外國人居住在中心城區。57.61%的在穗外國人居住在天河和越秀兩區，其中居住在天河、越秀區分別占總數的35.27%和22.34%。廣州新城區也逐漸成為外國人選擇定居地點的新選擇。統計發現，13.55%的長期居留或定居的外國人居住在番禺，這一比例僅次于天河、越秀兩區，蘿崗、花都、增城等遠郊市、區外國人的分布數量則較少。

2.外國人在穗聚居特點

（1）外國人聚集區較成熟，非洲籍外國人較多。廣州的外國人臨時住宿登記的超90萬人次，其中居住在出租屋和居民家中的外國人約4萬多人次，涉及180多個國家和地區。主要分布在天河、越秀、番禺、白云等區域。與北京、上海等大城市以美、日、韓外國人為主的外國人聚集區不同，廣州四大聚集區域中，有兩大區域都是以非洲籍外國人為主的居住區域，近年來非洲籍外國人在穗增長速度過快。

（2）“三非”外國人現象突出，引發較多社會問題。“三非”問題一直是整個廣東地區較為突出的問題。2007年，廣東省公安機關共查處“三非”外國人7000余人，其中拘留審查 700余人，2008 年查處1.3萬人，同比大幅上升，其中涉及刑事犯罪的 210人，涉及47個國家26種罪名，非洲籍人員所占比例較高。除刑事犯罪外，一些一般性違法、違章行為，也值得關注。非洲籍外國人隨著人數的增多，已經從以前的害怕警察執法向目前抵觸、抗議警察執法轉變。

（3）毒品犯罪成為外國人犯罪的主要類型。廣州地區涉外毒品犯罪主要呈現如下特點：由早期單一的走私毒品入境形式，逐步轉向獲利空間更大的運輸、販賣等后續犯罪形式，甚至勾結境內不法分子，共同將走私入境的毒品向國內外輻射滲透，牟取暴利。走私入境的方式主要是體內藏毒的方式，郵寄、行李箱夾帶也是常用方式。毒梟為逃避風險，大量雇傭亞非拉地區文化程度較低的婦女“人體販毒”。

3.外國人在穗生活、就業情況

（1）對廣州改革開放的良好社會環境普遍認同。絕大部分在穗外國人認同廣州宜居宜業的良好環境，贊賞廣州人友善，而且這種認同感逐步提高。

（2）群居特征明顯，最傾向與親人、朋友、同事一起居住。住宿不穩定的外國人也占相當比例。39.2%的外國人在現在住的地方還沒有超過三個月，這為外國人管理工作帶來難度。

（3）在穗外國人謀生方式以經商為主，非法就業情形越來越嚴重。根據外國人性別、文化程度等不同，謀生方式也不相同，分布差異明顯。

（4）語言是本地生活的重要障礙，交通不便、小孩入學也有抱怨。

（二）創新外國人服務和管理模式的主要做法

面對常(臨)住外國人數量不斷上升，涉外案件、“三非”案件時有發生的嚴峻形勢，廣州市政府及其相關部門從建設“平安廣州”的高度，不斷增強做好外國人管理服務工作的責任感和緊迫感，積極探索創新適應社會主義市場經濟的外國人管理服務機制。

1.建設旅業治安信息系統，強化臨住外國人管理

加強臨時住宿外國人的居住管理，是廣州開展外國人管理服務的一項重要工作。有關資料顯示，在穗外國臨住人口中90%以上入住旅業賓館，僅有較少部分外國人臨時住宿在出租屋或居民家中。全市從2010年9月16日起開始施行《我市旅館業單位住宿登記規定》，規定入住廣州酒店或旅館的旅客必須提供身份證等有效證件，不能提供身份證明的外國旅客必須到所在轄區公安出入境管理部門核實身份并辦理臨時身份證明。對于少部分散居在居民區的臨住外國人，在各轄區派出所安裝派出所綜合系統境外人員管理子系統進行臨時住宿登記，并不斷加強臨時住宿登記情況倒查工作，狠抓登記、走訪、核銷三個環節，由派出所組織社區力量進行走訪，指導小區物業管理員、出租屋管理服務中心做好外國人登記錄入及核銷工作，開展“洗樓式”的逐棟、逐層、逐戶核查工作。在多項管理措施的共同作用下，對臨時住宿的外國人基本做到了有效掌控，初步實現了“底數清、情況明”。

2.建立市外管聯席會議制度，構建大外管工作格局

自2003年起，廣州逐步建立起市、區、街（鎮）三級“外籍人員管理工作聯席會議”制度，將外籍人員管理工作融入社會管理的整體布局中。聯席會議成員單位涉及黨委和人大、法院、檢察院、政府辦公廳、公安、工商、稅務、法制等部門。市、區兩級外管聯席會議在公安機關設立了辦公室。通過定期召開聯席會議，公安機關不僅加強了與政府其他職能部門間的聯系，而且外國人管理工作中遇到的實際問題與困難也能及時得到解決。

3.加強各區外國人管理服務

廣州各區在外國人服務管理方面不斷探索新路子，充分發揮區外國人管理聯席會議的協調作用，通過整合公安機關內部相關涉外信息系統以及匯總政府層面的“外籍人員信息綜合應用系統”數據，初步實現了外國人落腳點管理，大大提高了外國人服務管理的工作水平和效率。

4.建立社區外國人管理服務工作站和“和諧家園”，初步實現“零距離”服務

截至2013年5月，在全市轄內居住超過200名外國人的62個街鎮已全部建立了社區外國人管理服務工作站，把外管服務延伸到了基層。服務站工作人員將所有境外人員的基礎數據錄入電腦，進行社區走訪，為轄區境外人員開展必要的法律與生活指引等各項服務。通過貼身服務，寓管理于服務之中，從而建立起良好的溝通渠道，形成和諧的居住關系。

5.積極探索社區服務管理模式

（1）南源街封閉式管理與溫馨服務相結合的外國人管理服務模式。2012年末，荔灣區南源街轄區內登記外國人共有1008人，其中常住129人，臨住879人；涉外出租屋369間；涉外機構47家；全年辦理臨住登記的外國人5077人次。對境外人員和涉外出租屋較集中的荔港南灣社區全面實施封閉式管理，南源街派出所與物業管理公司商定，凡外國人到物管公司領取門禁卡，必須提供臨時住宿登記表，同時督促未辦理住宿登記的外國人前來登記。通過強化管理，順利完成了轄區內居住的外國人登記管理查漏補缺工作。同時堅持人性化管理，寓管理于服務之中。

（2）金桂園社區“六化工作法”管理服務模式。白云區金桂園社區是一個典型的外國人居住小區。7500人的居民中，有境外暫住人員385人，來自23個國家和地區，被稱作“地球村”。該社區在日常外國人服務管理工作中不斷總結創新，逐步探索出“六化”工作法的外國人管理服務模式。一是治安聯防化，二是技防雙重化，三是管理信息化，四是指引流程化，五是宣傳多語化，六是服務多元化。 “六化”的管理服務模式在日常管理中取得了很好的成效，獲得了有關部門的肯定，從而在全省推廣，金桂園也已成為“全國外國人居住管理示范點”。

（3）登峰街引導外國人集中居住管理服務模式。越秀區登峰街因其經貿繁榮，吸引了大量外國人前來居住和經商，成為廣州市非洲人、中東人等外國人最集中區域，素有“非洲街”之稱。目前登記在冊的涉外機構31間，居住外國人1280人，涉及83個國家。外國人最多時達4500人。針對轄內經商務工外國人較為集中的情況，登峰街改變以前對外國人松散的居住管理模式，對轄內外國人開展集中居住、集中管理、強化服務的管理模式，建成廣州市外國人集中居住和管理服務的“示范小區”。在外國人活動和暫住比較集中的下塘社區建立“外國人管理服務工作站”，以街道外管服務站及其各服務點為依托，在為外國人提供登記管理服務的同時，免費為外國人推薦介紹安全、衛生、管理規范的出租屋房源。在有關物業公司和街道的共同配合下，該小區全年為零發案，從而達到了“適度集中、依法管理、有效服務”的目的。

6.不斷加大“三非”整治力度

廣州不斷加大整治力度，堅持集中整治與日常嚴管、嚴查相結合的辦法，力求對駐穗外國人做到“管得住”。一是成立專業管理隊伍，促進外管工作由普通型向專業型轉變。二是加強涉外重點區域的治安防控，在外國人居住、活動的重點區域設立治安巡邏警區，采取著裝與便衣，固定與流動相結合的方式，加強治安巡邏防控，提高對違法活動的震懾力。三是明確經費保障渠道，保證活動順利開展。全市查處“三非”外國人案件，以及遣送、救助外國人的費用納入同級財政預算，落實專款專用，確保打擊“三非”工作取得實效。

（三）外國人管理服務工作中存在的突出問題

廣州市外國人管理服務工作成效顯著，為廣州的對外開放與合作，特別是在涉外招商、安商、留商等方面做出了積極貢獻。隨著廣州國際化程度的不斷提高，總部經濟的快速發展，外商和外企常駐代表機構的加速涌入，特別是與廣州建設國際商貿中心、世界文化名城的目標要求相比，廣州市外國人管理服務工作還面臨著挑戰和差距。

1.對外國人居住管理服務的理念滯后

長期以來，對外國人口主要提供以治安管理為主的控制性和防范型管理。它把外國人口置于普通市民的主流群體之外，在制度與體制上割裂了外國人與我國社會的有機聯系,無法適應改革開放后中國境內外國人“大進大出”的現實需要。

2.外國人居住管理服務的法律制度不完善

在外國人管理的法律制度方面很不完備，在立法上側重于出入境管理，疏于日常管理。在來華外國人日益增多、復雜的情況下，現有法規明顯滯后，不能適應新的形勢。

3.缺乏統一互通的外國人管理服務信息系統

廣州市外國人管理服務在信息管理方面是各自為政、信息閉塞。對外國人服務管理需要掌握其住宿、就業、稅務等方面的信息，但各職能部門的相關信息和數據還不能順利互相傳遞共享，導致管理服務不到位。尤其是不少社區外國人管理服務工作站的電子工作網絡是不與互聯網鏈接的。

4.“大外管”工作機制運行未到位，服務管理合力尚未完全形成

廣州市逐漸形成了“大外管”工作格局。但每年只是召開一兩次“外籍人員管理工作聯席會議”例會，議題以宏觀層面的領導決策為主，在具體的行政管理和服務實踐中，參與聯席會議的政府部門仍然處于各自為戰、單打獨斗的狀態。

5.基層外國人管理服務人才和經費嚴重不足

隨著社區外國人管理服務工作任務的不斷加重，基層從事外國人管理服務工作的人手不足、素質與能力跟不上工作要求的問題逐漸凸顯。加強基層外國人服務管理隊伍建設，已成為廣州市對外國人實施有效管理和服務最迫切的任務之一。基層外國人管理服務的經費更是嚴重不足。

6.對在穗外國人服務工作缺位的現象仍較普遍

在外國人居住管理方面，往往把外籍人員作為純治安管理對象，以治安防控為主要目標，側重管控，對居住的外國人服務工作不到位。主要表現在：一是對有關居住的法律法規宣傳不到位。二是引導外國人融入居住社區、建立社區歸屬感方面的工作不夠。三是在為外國人提供社會化服務工作不夠。

二、提升廣州市外國人管理服務水平的對策建議

（一）以更加開放、包容的姿態接納外國人

1.從廣州國際商貿易中心建設的戰略高度接納外國人

廣州是千年商都，自古至今對外貿易相當發達，長期以來是“國家商貿文化中心”，并成為體現廣州商貿文化魅力的重要內容和表現方式。在經濟全球化背景下，國際商貿活動更加活躍，人才跨國流動日益頻繁。廣州已把建設國際商貿中心作為未來一個時期的戰略重點之一。必須打破傳統的出入境管理觀念，讓更多外國商家、學術領軍人物、科技頂尖人才進入廣州，為促進廣州經濟發展發揮更大的作用。

2.從廣州世界文化名城建設的戰略高度接納外國人

建設世界文化名城是廣州新型城市化發展的重要戰略目標。必須以更加開放的姿態來接納外來的新鮮事物，大膽吸納一切外來文化中的積極因素，不斷豐富、提升和壯大自己。這樣才能更加符合廣州世界文化名城建設的客觀要求。

3.正確看待“三非”外國人違法犯罪等暗流

來華外國人的日益增多帶來“三非”和違法犯罪等問題，這既是改革開放的必然產物，也是經濟發達程度的一個標志。但我們既不能熟視無“堵”，又不能談“外”色變。首先，繼續堅持“內緊外松”的對策。其次，采取對不同國家實行不同的簽證政策。第三，入境簽證審批從嚴，并以此作為承擔經濟處罰的依據之一。第四，嚴格按照國家統一標準審發外國人簽證和居留許可，全國各地的簽證標準不應因地區差別而有所放松，否則容易造成甲地申辦居留許可而到乙地居留，不利于外國人落腳點的掌控。第五，加強邊防檢查和海關檢查工作，口岸邊檢部門對外國人入境時，在加強對人員證件檢查的同時，也要查驗其是否有足夠資金保證在華費用。第六，加大“三非”外國人的處罰力度，以儆效尤。

（二）加快完善橫向到邊縱向到底的“大外管”管理體系

1.完善市、區級“大外管”體系，將“涉外管理工作領導小組”辦公室作為常設辦事機構

廣州市、區級外國人聯席會議制度是一種松散型的會議組織形式。在保留現有“大外管”領導決策機制的前提下，促進“大外管”向管理實務層面轉化，從而形成領導決策機制與行政管理機制相輔相成的良好局面。建議在市、區政府組建“涉外管理工作領導小組”，不斷提高外管工作的工作效率和反應速度。

2.健全基層外國人管理體制，強化街道辦事處（鎮政府）的管理服務職能

廣州市社區外國人管理服務工作站一般采用由街(鎮)黨工委副書記任站長，公安派出所領導擔任副站長，成員由工商、稅務、出租屋管理等部門派員進駐的配置模式。根據有關法律的規定，街道辦事處是區一級政府的派出機關，行使區政府賦予的職權，按照將外國人納入實有人口的管理理念，將外國人口作為實有人口納入街道辦事處管理范圍，并由其統籌、協調社區外國人管理工作，具有合法性、合理性，也會更為順暢。建議將為外國人管理服務的職責賦予街道辦事處(鎮政府)，建立以街道辦事處(鎮政府)提供管理服務為主、派出所進行警務管理為輔的基層外管模式。

3.以“和諧家園”建設為切入點，完善以社區為依托的外國人管理服務機制

社區不僅是外國人居住和生活的空間范圍，也是外國人與居民共融相處的社會關系交匯點。由于不同的語言、文化、宗教、習俗，居住于社區的外國人難免會與我國居民發生這樣那樣的文化沖突或誤解，加強社區化管理，可以更好地促進外國人融入社區，共建中外居民相互理解、相互包容的和諧文明社區。

（三）更加注重發揮社會力量參與涉外管理服務的作用

加強涉外管理服務，其重點應是推廣設立有外管民警、物管人員、出租屋管理人員、外管人員、中介公司（機構）、社工（及外國人志愿者）“六位一體”組成的外國人管理服務點，從而實現“零距離”的涉外服務。

1.發揮專業社工和外籍志愿者的作用

當前全市各社區外國人管理服務工作站外語人才嚴重不足，發揮專業社會工作者在教育培訓、結對幫扶等方面的作用正當其時。可大力開展“專業社工+外籍志愿者+在校大學生”社區外國人服務活動，使之成為廣州加強社區外國人管理服務工作的新亮點。

2.發揮外管聯絡員的作用

廣州應借鑒珠海市華發社區警務室通過外管聯絡員和涉外機構建立起溝通渠道的經驗，在外籍人員較集中的企業建立外管聯絡員制度。通過外管聯絡員隨時了解外國人的相關情況，形成覆蓋廣、層次深、上下疏通、左右協調的外國人服務網絡。

3.積極發揮物業公司、出租屋業主的作用

從房屋租賃的源頭管起，積極發揮中介機構的作用。在社區外國人居住管理中，一方面應依法加強對出租屋主、房屋租賃中介機構直接受益人的教育和監管，對違規出租、不按程序申報、備案的業主、中介機構依法追究其法律責任；另一方面，應教育廣大出租屋業主樹立互信、互利、平等、協作的“和諧世界”新理念，鼓勵其與外國人交朋友，使之逐漸由房東和租客的關系轉變為跨國的親朋關系，從而架起中外民間經濟文化交流的橋梁，為廣州建設國際商貿中心和世界文化名城提供正能量。

（四）加快完善全市統一互通的駐穗外國人信息管理平臺

1.構建共享互通的外國人信息資源庫

廣州電子信息制造業發達，網絡商都建設取得了重大發展，構建共享互通的外國人信息資源庫已水到渠成。通過統一的外國人管理信息平臺，各外管部門將打通“信息孤島”，更加有效、便捷地實施對外國人的管理和服務，更好地發揮外管工作合力。

2.進一步完善駐穗臨住外國人的信息管理系統建設

要建立完善的外國人信息管理平臺，還需進一步加強臨住外國人的信息管理系統建設，加大資金投入，在全市所有賓館酒店全面安裝旅業治安管理信息系統，對所有入住旅業酒店外國人的基本信息做到全面掌控。在基層派出所、社區外國人管理服務工作站普及安裝臨住外國人住宿登記系統，對那些在社區短暫居留、不被納入外國人居住證管理范圍的小部分臨住外國人做好信息錄入、核銷、動態跟蹤和管理工作。

3.加強社區外國人信息管理系統末端建設

一是在外國人管理服務工作站（和諧家園）配置相應的硬件設施，包括與外國人居住證系統和外國人臨時住宿登記系統聯網的電腦、居住證讀取設備等，尤其是要研發配備便攜式居住證讀取設備，從而為外管人員采集、輸入、輸出外國人動態信息提供條件。二是加大對外國人信息管理系統及相關應用程序的開發力度，簡化信息采集、輸入、輸出及應用程序，盡量為外管人員減輕工作負擔和壓力，提高服務和管理效率。三是研發相應的設施設備、應用軟件和程序，為涉及外國人管理服務的社會機構包括房屋租賃中介機構、金融機構、酒店賓館以及其他商業、服務企業等讀取、使用外國人信息資源創造條件。

（五）加強社區外國人管理服務人才隊伍建設

1.增加基層外國人管理服務人員編制，擴大外管民警和基層外管工作人員隊伍

應根據服務人口、服務半徑、交通條件等原則，對站點機構核編定崗。在選調（配）外管力量過程，優先考慮外語人才以及計算機應用等實用型人才。

2.切實改善社區外管工作人員待遇，實現同工同酬

妥善解決現有臨時聘用人員工資待遇。在爭取盡快落實人員編制，定崗定編的同時，改善現有臨時聘用人員待遇，實現同工同酬。

3.加強對社區外國人管理服務隊伍的業務建設

加強對外國人服務的現代管理服務理念傳導給社區外管人員，幫助其改變傳統管理觀念，增強服務意識，努力做到寓管理于服務之中、在服務中實施管理，著力提高其社會管理科學化水平。

4.加強對社區外國人管理服務隊伍的考核檢查

一是把對外國人的日常管理服務工作、安全防范職責和動態信息控制職責列入社區外管人員的日常考核內容，加強督促檢查，不斷增強其責任意識，提高工作的主動性和積極性。二是逐步推行日檢查、月考核、季評比的長效考評機制，促使基層外管人員長期保持良好的精神狀態。三是正確運用考核結果，著力實現考核結果與從優待警、干部提拔、末位分離培訓直接掛鉤，使之真正成為衡量社區外管人員價值的重要杠桿。

注釋：

①指“非法入境、非法居留和非法就業”.

②中國廣播網2012-08-15 www.cnr.cn/zgzb/l.

③《廣州年鑒》(2012年).

④上述資料數據摘自:于雁群.改革開放思潮中外國人管理工作的探索和思考[J].廣州公安研究.2010(3);陳翔.常住廣州外國人日本韓國最多[N].廣州日報, 2013-10-25 ;《廣州統計年鑒》.

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