產(chǎn)城結(jié)合
——工業(yè)園區(qū)建設(shè)中不可忽視的一個問題

◎ 王征（濟南社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所，濟南250099）

產(chǎn)城結(jié)合
——工業(yè)園區(qū)建設(shè)中不可忽視的一個問題

◎ 王征（濟南社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所，濟南250099）

在我國工業(yè)化與城市化的過程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)的脫節(jié)現(xiàn)象已成為一對比較明顯的矛盾，這在城市新區(qū)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)的發(fā)展中表現(xiàn)得尤為突出。產(chǎn)城結(jié)合是推進新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化的有效途徑。我國工業(yè)化尚未完成，城市化發(fā)展正處于關(guān)鍵階段，在新一輪新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的過程中，應(yīng)當(dāng)注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)的有機結(jié)合，實現(xiàn)“雙輪驅(qū)動”，良性發(fā)展。

產(chǎn)城結(jié)合 城市功能 新型工業(yè)化 新型城鎮(zhèn)化 雙輪驅(qū)動

產(chǎn)城結(jié)合是當(dāng)前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求，是實現(xiàn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化與服務(wù)化并舉接軌的有效途徑，有利于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，進一步明確和提升城市的主體功能。從城市發(fā)展的源流上分析，“城”的含義乃是劃地為城，“市”就是人們集中進行交易的地方，這說明城市的經(jīng)濟功能是與生俱來的。要想交易首先要擁有產(chǎn)品，也就是說要發(fā)展實體經(jīng)濟，于是城市里面就有了產(chǎn)業(yè)，可見城市與產(chǎn)業(yè)之間具有一種天然的、相伴相生、“不棄不離”的關(guān)系。很顯然，居住在城市里面的人群要想生存，就必須要先勞動，其他的社會活動才有所依托和附著。古人云，有恒產(chǎn)者有恒心。有了興旺的產(chǎn)業(yè)，城市才能夠發(fā)達；而宜居的城市，又能給產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供場所，二者形成了一種有機的互動關(guān)系。但是后來隨著城市空間的擴大和交通條件的發(fā)達，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間開始出現(xiàn)脫節(jié)。應(yīng)當(dāng)說，適當(dāng)?shù)墓δ芊謪^(qū)對于城市的合理發(fā)展是必要的，但產(chǎn)城分割的現(xiàn)象過分嚴(yán)重，就會導(dǎo)致城市的“空心化”。一個長期患有“產(chǎn)業(yè)貧血癥”的城市是不可能具有真正長久的活力的，因此，在今后的經(jīng)濟發(fā)展中，注重產(chǎn)城結(jié)合已是勢在必行。尤其是在新一輪新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化過程中，更要抓好產(chǎn)城結(jié)合，實現(xiàn)“雙輪（新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化）驅(qū)動”、“產(chǎn)城（園區(qū)建設(shè)與城市發(fā)展）共融”。

1 產(chǎn)城結(jié)合的含義

產(chǎn)城結(jié)合理念是基于空間經(jīng)濟學(xué)理論對產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)規(guī)律和趨勢作出的科學(xué)把握，是對我國工業(yè)化和城市化發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)的科學(xué)總結(jié)。產(chǎn)城結(jié)合是合理布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間范圍、優(yōu)化提升城市功能的重要手段，也是我國現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求。產(chǎn)業(yè)是城市的骨骼，城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的溫床。這里的“產(chǎn)”主要針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)，“城”主要指城市或者城鎮(zhèn)賴以依托的城市，產(chǎn)城結(jié)合是指產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城市（鎮(zhèn)）在空間布局和功能作用上的耦合，努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市（鎮(zhèn)）新區(qū)城市功能、市鎮(zhèn)功能與環(huán)保功能的有機融合，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、城市功能提升，其本質(zhì)問題在于產(chǎn)業(yè)布局是否符合城市的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。

我國近年來工業(yè)化和城市化發(fā)展所取得的成就是世人有目共睹的，但是也帶來了許多新問題。比較明顯的表現(xiàn)就是產(chǎn)城脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象：許多新建城區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)在空間與功能方面嚴(yán)重分離，“白天機器隆隆，晚間一片鬼城”，就是對有些地方產(chǎn)城脫節(jié)現(xiàn)象的生動寫照，這樣的發(fā)展方式無論如何不能說是良性和健康的。當(dāng)前我國的工業(yè)化和城市化進程已經(jīng)進入關(guān)鍵時期，新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化是擺在我們面前的艱巨任務(wù)，新城區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)是目前各地城市發(fā)展的主要內(nèi)容，在這種條件下，抓好產(chǎn)城結(jié)合是一項重要而迫切的任務(wù)。

產(chǎn)城結(jié)合思想從根本上講是主張城市發(fā)展要遵循持續(xù)、協(xié)調(diào)的原則，立足于將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)有機結(jié)合起來，其內(nèi)容大致可以包括以下幾個方面：首先，是城市多方面功能的協(xié)調(diào)，不僅要注重城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還要綜合考慮宜居程度、服務(wù)完善程度、生活便捷程度和文化氛圍如何等因素。既要注意利用城市的集聚效應(yīng)和極化效應(yīng)促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又要注意通過產(chǎn)業(yè)水平的提升來帶動城市設(shè)施建設(shè)與社會發(fā)展，做到以城帶產(chǎn)、以產(chǎn)旺城。其次，要安排好生產(chǎn)部門與生活服務(wù)部門的有機聯(lián)系，搞好生產(chǎn)配套和生活服務(wù)配套，讓生產(chǎn)部門的工作人員能夠就近享受到便捷的生活服務(wù)，同時也讓市民能夠就近實現(xiàn)就業(yè)。再者，要便于實現(xiàn)人才、物資、資金、信息的有序流動，以便于其在產(chǎn)業(yè)部門與城市功能部門之間、城市各功能區(qū)之間合理流動，進而提高要素資源的配置效率和實現(xiàn)城市整體競爭力的提升。

2 產(chǎn)城脫節(jié)的表現(xiàn)

其一,“空心化”現(xiàn)象的出現(xiàn)。集中表現(xiàn)為老城區(qū)產(chǎn)業(yè)的衰落，新建城區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐，產(chǎn)業(yè)園區(qū)缺乏生活設(shè)施的支撐，收工以后就成為“鬼城”。其二，產(chǎn)業(yè)門類之間欠協(xié)調(diào)。對于大多數(shù)城市來說，處于產(chǎn)業(yè)價值鏈末梢的產(chǎn)業(yè)過多，而能夠占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)制高點的新興產(chǎn)業(yè)太少，致使總體上產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于較低水平，拖了城市發(fā)展的后腿。其三,城市功能的周全性還有所欠缺。體現(xiàn)在功能區(qū)域的劃分過于呆板，新建成的區(qū)域多以投資項目的需求為引領(lǐng)，基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計也均以工業(yè)生產(chǎn)為指南。對生活性設(shè)施重視不夠，不僅缺乏必要的生活設(shè)施，而且在生產(chǎn)區(qū)域與生活區(qū)域之間缺乏必要的有機連接，彼此間缺少對方的有效支撐。其四，由于片面強調(diào)功能突出，導(dǎo)致了園區(qū)規(guī)劃安排與新城區(qū)規(guī)劃安排之間的割裂。園區(qū)規(guī)劃與新城區(qū)規(guī)劃各自為政，過分強調(diào)自己方面的作用：在園區(qū)規(guī)劃中，片面注重生產(chǎn)安排，忽略生活安排，缺乏生活設(shè)施的支撐；在新城區(qū)規(guī)劃中，又對于與生產(chǎn)的配合有所忽略，缺少生產(chǎn)設(shè)施的支撐，使居民每天相當(dāng)一部分時間花費在上下班的路上。其五，在管理體制方面缺少應(yīng)有的配合，這成為妨礙產(chǎn)城結(jié)合的重要因素之一。有關(guān)管理部門工作中“缺位”和“越位”的現(xiàn)象都有所存在，有利益的地方搶著管，但責(zé)任的地方互相推。園區(qū)在用地規(guī)劃方面說了不算，政府在這方面往往有考慮欠周或者有所偏頗，致使產(chǎn)、城建設(shè)之間缺少配套銜接，彼此之間功能設(shè)計單一，不能達到復(fù)合型的要求。

3 產(chǎn)城脫節(jié)的原因分析

在當(dāng)前我國大力推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的過程中，一種普遍通用的模式是：圍繞主城區(qū)邊緣地帶的城鄉(xiāng)結(jié)合部，建立各種類型的用于工業(yè)項目開發(fā)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；或者是在城市外圍與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相配套，建立用于居民居住的新城。其弊端是：第一，規(guī)劃環(huán)節(jié)中缺少統(tǒng)籌安排。在這一過程中，城市發(fā)展總體規(guī)劃、相關(guān)控制規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的設(shè)計規(guī)劃分別獨立編制，因為出發(fā)點不同、設(shè)計理念也就相應(yīng)地有所不同，設(shè)計出來的結(jié)果在各有關(guān)功能分區(qū)的空間安排方面往往就缺乏內(nèi)在的相關(guān)性，難以顧全生產(chǎn)、生活、服務(wù)等方面的綜合要求，甚至?xí)谀承┘?xì)節(jié)方面產(chǎn)生矛盾和抵觸。某些城市由于正處于工業(yè)發(fā)展的風(fēng)頭上，造成工業(yè)用地安排嚴(yán)重超標(biāo)，其他的功能安排則跟不上，導(dǎo)致城市發(fā)展局部滯后，總體失調(diào)，這不僅會影響城市化的健康發(fā)展，也會反過來影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后勁。第二，園區(qū)建設(shè)導(dǎo)向單一。過度考慮生產(chǎn)功能而對配套服務(wù)有所忽略，使園區(qū)定位局限于單一的生產(chǎn)型，甚至出現(xiàn)園區(qū)規(guī)劃跟著招商引資步伐走的反常現(xiàn)象，使得園區(qū)被不同的項目、不同的廠房凌亂分割，布局缺乏整體性，在這種情形下，園區(qū)的社會往往就會邊緣化。第三，工業(yè)化發(fā)展與城鎮(zhèn)化推進之間缺乏協(xié)調(diào)。某些地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城市城區(qū)之間的交流通道不暢或者基本上就沒有建立起來，以致出現(xiàn)了“有業(yè)無城”或“有城無業(yè)”的困境。

4 深化產(chǎn)城結(jié)合的路徑選擇

目前，各地都在把新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化作為重要的發(fā)展戰(zhàn)略，紛紛結(jié)合當(dāng)?shù)氐某鞘刑厣c產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢探索產(chǎn)城結(jié)合的發(fā)展途徑。經(jīng)驗證明，若想實現(xiàn)城市的持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的興旺壯大，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面抓好產(chǎn)城結(jié)合：

一是要樹立適度超前的規(guī)劃意識，拓寬視野，立足長遠，多方求證，科學(xué)規(guī)劃，使新城區(qū)和園區(qū)建設(shè)具有廣泛的適應(yīng)性和互補性，便于統(tǒng)籌發(fā)展。抓好規(guī)劃的集成配套，既要適宜生產(chǎn)，還要適宜生活，又要適宜發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。要將產(chǎn)城結(jié)合的理念貫穿規(guī)劃過程的始終，搞好部門聯(lián)合，統(tǒng)籌考慮資源安排。既要充分利用資源空間，又要留足發(fā)展余地和人性化的休閑空間。還要注意實行“彈性規(guī)劃”，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新城區(qū)的開發(fā)建設(shè)過程中，充分顧及未來的趨勢發(fā)展要求，預(yù)留出一部分發(fā)展空間，以作為完善城市功能的備用區(qū)域。

二是要抓好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建立有力的產(chǎn)業(yè)支撐體系。我國大多數(shù)地區(qū)現(xiàn)在正處于工業(yè)化加速進行的階段，建立完善的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系勢在必行，而且還必須與現(xiàn)代城市（鎮(zhèn)）體系相互適應(yīng)，相互促進，以克服產(chǎn)城之間功能不匹配、結(jié)構(gòu)不合理、功能不協(xié)調(diào)的狀況，進而克服產(chǎn)城之間各行其是、連接松散、分頭發(fā)展等問題。在推進產(chǎn)城結(jié)合的過程中，抓緊“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”，發(fā)展與當(dāng)?shù)靥攸c相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)集群，延長相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈,構(gòu)筑特色園區(qū)，形成城市產(chǎn)業(yè)特色。

三是要完善城市（鎮(zhèn)）功能，注重城市（鎮(zhèn)）功能多元化，提升園區(qū)功能，既要重視其生產(chǎn)功能，又要重視服務(wù)功能，實現(xiàn)園區(qū)效能的復(fù)合化。要抓好園區(qū)作為城市發(fā)展的功能化載體的相關(guān)建設(shè)，不僅要將園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，而且要將其作為城市功能區(qū)的有機單元，完善綜合功能，促使其由單一的生產(chǎn)型向多功能區(qū)演化。

四是要抓好基礎(chǔ)設(shè)施的完備化，結(jié)合園區(qū)配套建設(shè)，健全各類公共服務(wù)設(shè)施，建立完善的產(chǎn)業(yè)和城市（鎮(zhèn)）服務(wù)體系，為生產(chǎn)生活提供便利條件。在園區(qū)大發(fā)展和快速城市化的背景下，由于各種主、客觀條件的局限，往往導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展滯后，這不僅制約了園區(qū)的發(fā)展，也影響了城市功能的發(fā)揮，而完善的基礎(chǔ)設(shè)施（包括交通設(shè)施、市政公用設(shè)施以及環(huán)保設(shè)施等）既有利于城市功能的提升，也有利于城市功能區(qū)之間的聯(lián)系溝通，有利于園區(qū)建設(shè)朝多元化的方向發(fā)展。

五是要注重優(yōu)化布局，抓好集約用地，兼顧產(chǎn)、住、商用地的合理配比，明確短、中、長期的發(fā)展目標(biāo)，防止某一方面用地過度，以保證新城區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

產(chǎn)城結(jié)合是一項系統(tǒng)性很強的工作，涉及城市發(fā)展的方方面面，要求從規(guī)劃到建設(shè)的各個環(huán)節(jié)都要樹立統(tǒng)籌兼顧的觀念，同時完善和明確各方面的管理職能，為產(chǎn)城結(jié)合提供強有力的政策保障。使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與園區(qū)建設(shè)形成良性互動的局面，實現(xiàn)功能多元、產(chǎn)城交融、配置集約、生態(tài)優(yōu)美，進而推動新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化雙向融合，推動城市經(jīng)濟持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

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