分稅制之魂：集權與分權

●付志宇

分稅制之魂：集權與分權

●付志宇

上世紀末中國推行的分稅制改革在中華人民共和國經濟史上寫下了濃墨重彩的一筆，其影響已蔓延至政治、法律、文化、科技等社會生活的各個領域。“青山依舊在，幾度夕陽紅”，彈指一揮中二十年倏忽而過，其間所發生的波瀾曲折恐怕早已遠超出當年改革設計者的意料。正如朱镕基在清華大學百年校慶時所言，分稅制的是非功過留與后人評說。不論此次改革的影響是福是禍，均無法抹去，都已昭然載入歷史。十年前本人有幸師從財政部財政科學研究所首任所長許毅及中國社會科學院財貿所財政研究室前任室主任楊之剛。許老是共和國財政事業的開創者，生前曾就分稅制改革的經過及相關當事人對本人詳加評述，楊師曾在改革前夕與周小川合著相關論著謀劃改革的方向，改革之后則與樓繼偉調研配套制度的完善，可謂歷史的參與者和見證人。筆者對分稅制的來龍去脈因之有較為清晰的把握，在此不揣鄙陋淺談對當前改革的認識。

分稅制的精髓在于集權與分權的關系，馬寅初曾總結中國歷代的財政體制：“中國自唐以后，表面上中央集權有所加強，但實際上徒有虛名。南宋時中央為籌措軍費取給予攤派，地方為樹立勢力也濫用附加。歷元、明、清三朝，中央掌握全國財權，地方因經費緊缺，一切全靠攤派，火耗、秤余之類相繼而出。清末地方督撫借辦洋務，苛雜繁興，中央擁集權之虛名，地方收濫權之實惠，而上下財政呈支離破碎之局面矣。民國分稅制的嘗試，也表現出中央集權的色彩，所有重要稅源悉歸中央，重要政務亦由中央辦理；地方稅源悉被攫取，所余者僅屬零星小數”。從馬氏的梳理可以看出，國史上財政集權與分權的過程正如羅貫中在 《三國演義》開篇所云：“天下大勢，分久必合，合久必分”，財政體制處于不斷的調整與變化之中，其根源則在于政權的集中或離散程度。當代中國財政的發展也概莫能外，從建國初統收統支的高度集權演進到八十年代分灶吃飯的地方分權，到九十年代中期的適度集權，再到本世紀初的進一步上收財權，都體現了財政體制對中央政權強度的高度從屬。

即便在同一種政體下，中央與地方關系的消長也在決定性意義上導致財力在各級政府間的分布狀況。如清初康熙通過平三藩統一財權，而清末督撫截留稅款致中央財力散失。又如民初袁世凱靠個人影響力令各地向中央解款，其人死后財權為各地軍閥所割據。再如國民政府成立之初僅可收取東南六省稅款，隨抗戰深入反能統一全國財政。由此，從財政體制可窺見國家的政治格局。政權強干弱枝，財權就強內弱外；政權太阿倒持，財權就反客為主。當代分稅制改革的由來自不待言，朱镕基當年汲汲于提高中央財政收入比重以扭轉無財可理的劣勢，正是要改變政治上中樞受制于地方的窘境。時至今日已實現政策制定者的初衷，大部分財力集中于中央之手，對地方的調控已能隨心所欲，收放自如。而近來三中全會提出的穩定財力分配格局之說讓地方心領神會，不作分權之念。尤其以“營改增”為切入口的減稅政策更是對地方財力的削弱，體現出中央強化財政集權的意圖。

誠然，分稅制的利弊目前尚難蓋棺，但從改進計，也不得不容作反省之思慮。上文所提到的馬氏曾對國民政府時期的分稅制作過誅心之論：“根本問題在乎確定省與縣究竟處在怎樣的地位，而后再決定它職權的范圍。究竟應該怎樣，這一切需要基本關系上的調整。整個行政制度的確定，不是以財源來限制權職，乃是由權職的需要來決定財源”。而當代中國分稅制的癥結也正在于此，非以事權而定財權，乃以財力而擔事責。故有地方無財辦事而中央無事有財的錯位，進而有地方跑部錢進的扭曲與賣地舉債的無奈。要想徹底改變此現狀，則非改變財與事之邏輯順序而不能。近代分稅制的演化正是遵循馬氏之路徑，由中央而省而縣逐步加強財力，由縣而省而中央逐步上收事責，方能基本實現國地分治的功能。若不能調整當前中國的財力分配格局，則需擴大中央事責之范圍。換而言之，即是從收支對應的角度進一步強化中央集權。新近中央關于財力與支出責任相匹配的提法可以揭示出一些新的動向，其象外之意可察之一二。

二十年來分稅制的本質就是財政中央集權化的過程，學術界對此殊無異議。但集權程度的掌控并不總是積極順利的。揆諸國史，由分權而集權之史實在皆是，不絕于書。有事竟功成者，有功敗垂成者，亦有先敗而后成者，還有半敗而大成者。前者有漢武帝之推恩令，中者有建文帝削藩之敗于朱棣，后者有唐德宗之建中平叛，再后者有漢景帝之誅晁錯而挫七國之亂。其中成敗之道并無定法，乃在對時機的判斷與火候的把握。因此，分稅制改革本身很難用是非功過一言蔽之，而其發展演進的前景則取決于決策者的膽識與氣魄，以及對時局的準確看待和對分寸的精確拿捏。過猶不及，物極必反，只有在集權與分權之間做出合理評估，執其兩端而用其中，方能不失分稅制應有之意。

就時下分稅制發展方向而言，要害在于國地之間稅種的重新劃分與省縣之間稅種的獨立設置，一改之前縣附屬于省，省受制于中央的被動局面。而這兩者中尤以確保縣級財力的獨立完整為重。國民政府時期分稅制歷經了四次大的調整，終能形成縣治的基礎，以確保國家基層政權的完善并支撐抗戰所需的物質保障，分明是歷史之鏡鑒。而現今土地財政出現的消極影響亦需通過改進分稅制來化解，因此未來的改革方向就是朝內外均權進展，以期各級財力獨立均衡，方可謂符合分稅制的精義。■

（作者單位：西南財經大學財政稅務學院）