就近就地城鎮(zhèn)化問題研究

◎ 孫玉玲 王明亮

一、引言

“新型城鎮(zhèn)化”是當(dāng)前我國社會各界普遍關(guān)心的一個問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，自2000年以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點，2013年城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%。表面上看，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達(dá)到世界平均水平，但工業(yè)化率僅為47%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右①。歷史來看，城鎮(zhèn)化更多地體現(xiàn)為特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚所引發(fā)的就業(yè)人口聚集的自然過程及結(jié)果，而不是手段。城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人，是原先農(nóng)村人口經(jīng)濟(jì)、生活方式的市民化。

“新型城鎮(zhèn)化”概念的提出就是對城市化本質(zhì)內(nèi)涵的強(qiáng)調(diào)，就近就地城鎮(zhèn)化是學(xué)界為解決上述問題而提出的一條路徑。胡小武（2011）認(rèn)為發(fā)展就近城鎮(zhèn)化需要我國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和體制的創(chuàng)新[1]；劉文勇、楊光（2013）認(rèn)為守地式就近就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又依賴于城鄉(xiāng)市場與產(chǎn)業(yè)的互動[2]；劉田喜、方亞飛（2013）則分析了轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，完善城鎮(zhèn)功能，釋放改革紅利等就地就近城鎮(zhèn)化的相關(guān)問題[3]。由于我國各區(qū)域差異較大，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此不同地區(qū)應(yīng)有差別地開展就近就地城鎮(zhèn)化，但現(xiàn)有研究對這個問題重視不夠，本文試圖從大城市失地農(nóng)民市民化、中等城市外來人口的本地化、農(nóng)村人口的就近城鎮(zhèn)化三個相關(guān)問題展開討論，以深化認(rèn)識。

二、就近就地城鎮(zhèn)化更具有經(jīng)濟(jì)社會效益

改革開放以來，特別是近年來我國的城鎮(zhèn)化取得了巨大的進(jìn)展，但不可否認(rèn)的是，由土地財政推動的城鎮(zhèn)化也產(chǎn)生了人口與土地的分離、人口與產(chǎn)業(yè)的分離、人口與戶籍的分離等一系列的問題，而就近就地城鎮(zhèn)化有助于解決上述問題，提高農(nóng)民的實際收益，降低社會運(yùn)行成本，提升生活的質(zhì)量與安全感，保護(hù)民間文化傳統(tǒng)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

就近就地城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)效益明顯。第一，就近就地城鎮(zhèn)化可以加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高地方財政收入，解決土地財政問題。相比較而言，山東中小城市的發(fā)展在我國較有特色。在山東，80%以上的人口和地區(qū)生產(chǎn)總值、60%左右的地方財政收入集中在縣域。2012年，山東省100個示范鎮(zhèn)地方財政收入同比增41%，比全省平均增幅水平高13個百分點；鎮(zhèn)均地方財政收入1.1億元，是全省平均水平的2.5倍②。第二，就近就地城鎮(zhèn)化有助于農(nóng)村勞動力實現(xiàn)充分就業(yè)，提高農(nóng)民的實際收益。我國各地工業(yè)園區(qū)的時間證明，園區(qū)所在縣域范圍內(nèi)的非農(nóng)就業(yè)， 可以在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力的就地“消化”的同時，還可協(xié)助留鄉(xiāng)人員在農(nóng)忙季節(jié)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本穩(wěn)定，提高農(nóng)民的收入。第三，就近就地城鎮(zhèn)化有利于吸納農(nóng)村人口，降低入戶城市的成本，減少人口流動成本以及流動人口管理成本。據(jù)有關(guān)部門測算，今后20年內(nèi)，我國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，至少需要40～50萬億元的投入③。我國現(xiàn)有1.96萬個建制鎮(zhèn)，但是這些鎮(zhèn)的建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人④。如果按照每個建制鎮(zhèn)容納3萬人規(guī)模測算，理論上具有再增加4.6億人的巨大潛力，基本相當(dāng)于上述人口規(guī)模[1]。就近就地城鎮(zhèn)化可以極大地降低市民化成本。同時，就近就地城鎮(zhèn)化可以留住農(nóng)民，減少人口的跨區(qū)域流動，降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的外來人口管理成本。

就近就地城鎮(zhèn)化社會效益良好。首先，農(nóng)業(yè)勞動力后繼乏人已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化乃至威脅農(nóng)業(yè)安全的重要因素，就近就地城鎮(zhèn)化有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本穩(wěn)定，緩解農(nóng)村人口空心化現(xiàn)象的蔓延。而且農(nóng)村勞動力的回流有利于解決農(nóng)村空巢老人問題、留守婦女問題、留守兒童問題。其次，就近就地城鎮(zhèn)化可以避免過量農(nóng)村勞動力涌向大城市，有助于解決大城市人口的惡性膨脹問題，以及由此引發(fā)的大城市社會治安、環(huán)境惡化、基礎(chǔ)設(shè)施短缺等問題，推動大城市的良性發(fā)展。最后，就近就地城鎮(zhèn)化是因地制宜地建立各具特色小城鎮(zhèn)的必然需要。就近就地城鎮(zhèn)化有助于發(fā)揮各地資源、交通和區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，這不僅可以提升農(nóng)村城鎮(zhèn)化的品位和內(nèi)涵，做好歷史名城、名鎮(zhèn)、名村和文化自然遺產(chǎn)的保護(hù)，而且，相對穩(wěn)定的群居人口是實現(xiàn)民間文化傳承的基本條件。有序推進(jìn)鄉(xiāng)村改造，實施就近就地城鎮(zhèn)化策略，可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化傳承的雙贏。我國蘇南等地的實踐充分證明了這一點。

三、就近就地城鎮(zhèn)化的國際經(jīng)驗

世界范圍來看，就近就地城鎮(zhèn)化也有許多成功的經(jīng)驗。

美國模式——在大城市建立衛(wèi)星城。20世紀(jì)初， 美國建設(shè)了一批試驗性的衛(wèi)星城，它們多數(shù)是借助特大城市中心城區(qū)的輻射力由原有小城鎮(zhèn)發(fā)展形成， 少數(shù)是在新規(guī)劃的郊區(qū)和鄉(xiāng)村空地上建設(shè)而成， 距離中心城市較近， 城區(qū)多以居住區(qū)為主，對母城的依附性較強(qiáng)。其特點是建筑密度低，環(huán)境質(zhì)量高， 一般有綠地與中心城區(qū)分隔；其目的是為分散中心城市的人口和工業(yè)。 它解決了傳統(tǒng)城市面臨的噪音、交通、住房、大氣污染等方面的問題， 為城市居民提供了良好的生活空間[4]。

日本模式——中型城市以工業(yè)發(fā)展推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。以日本多摩連環(huán)城市圈建設(shè)為例，新城鎮(zhèn)的建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，使城市布局與產(chǎn)業(yè)布局相協(xié)調(diào)， 有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長， 更促進(jìn)了人口布局與城市發(fā)展的和諧匹配。 日本城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點是建立在工業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)上， 為了推動城鎮(zhèn)化發(fā)展， 日本政府在變革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度、加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提下優(yōu)先扶持工業(yè)化發(fā)展， 以工業(yè)發(fā)展推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)融合， 采取了一系列的開放政策、技術(shù)創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策推動工業(yè)化發(fā)展， 為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供了產(chǎn)業(yè)前提[5]。

法國模式——小城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜建立各具特色小城鎮(zhèn)。法國是世界遺產(chǎn)大國和旅游大國，在古村鎮(zhèn)的遺產(chǎn)保護(hù)和旅游發(fā)展兩方面都有許多創(chuàng)造性實踐，其中協(xié)會化管理、品牌化營銷、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作的模式尤為突出。目前共有139個“特色小城”分布在法國本土的17個省，規(guī)模還在擴(kuò)大。這些古鎮(zhèn)的特點是在各自所屬的地方協(xié)會帶領(lǐng)下結(jié)成一個個區(qū)域性的網(wǎng)絡(luò)，在遺產(chǎn)保護(hù)、旅游發(fā)展等多個方面取得顯著成效。“特色小城”吸納一部分周邊村鎮(zhèn)居民就業(yè)，每年依照章程規(guī)定舉辦的地方特產(chǎn)和傳統(tǒng)工藝品的市集和交易會以及文藝節(jié)慶活動使周邊村鎮(zhèn)受益，而居民之間的往來又促進(jìn)了村鎮(zhèn)之間的交流。古村鎮(zhèn)的地脈與文脈是鄉(xiāng)土文化保存的基石和鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的支柱，通過發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)來擴(kuò)大內(nèi)需，招商引資發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移[6]。

近年來，我國各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中也取得了一些就近就地城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗。譬如河南發(fā)揮平原優(yōu)勢，大力推行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，每社區(qū)聚集3000-5000人左右，規(guī)模大的社區(qū)已超過1萬人，進(jìn)入社區(qū)的農(nóng)民能夠辦理城鎮(zhèn)居民戶口，并可自愿選擇加入城鎮(zhèn)社保體系。再譬如江蘇，依托蘇南五市中心城區(qū)，發(fā)展了400多個有著完整歷史街區(qū)，地理風(fēng)貌獨(dú)特的水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)，周莊、同里給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)旅游業(yè)帶來巨大效益?？梢韵胂?，如果全國每個縣市都有這樣3-5個中心鎮(zhèn)和10余個新型農(nóng)村社區(qū)，那對我國城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)將不容低估。

四、就近就地城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)路徑

從我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀來看，目前1000萬人口以上的城市有6個，500萬到1000萬的有10個，100萬以上的則有142個②；另有1.96萬個建制鎮(zhèn)，但是這些鎮(zhèn)的建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人⑤。大型、中型城市吸納人口的數(shù)量接近飽和，而小型城鎮(zhèn)人口又不足，城市發(fā)展規(guī)模差距很大，城市化進(jìn)程中的問題多多?？紤]到我國的人口總量，原有城市化路徑難以為繼。就近就地城鎮(zhèn)化，以產(chǎn)業(yè)空間格局的現(xiàn)實及演變?yōu)橐劳?，以就業(yè)人口分布為基礎(chǔ)，實現(xiàn)中心大城市內(nèi)涵式發(fā)展，外圍中小城鎮(zhèn)規(guī)模化快速發(fā)展的“二元城市化模式”[6]。具體來說，就是推進(jìn)區(qū)域分類化發(fā)展，即城市規(guī)模等級化、網(wǎng)絡(luò)化的“大城市—中等城市—小城市—城鎮(zhèn)”有序發(fā)展。實現(xiàn)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的“高密度，緊湊型城市圈層結(jié)構(gòu)”與中西部地區(qū)相對“低密度，疏散型城市圈層結(jié)構(gòu)”的中國城鎮(zhèn)社會結(jié)構(gòu)體系[4]。

在相對發(fā)達(dá)的大城市，城鎮(zhèn)化動力足，層次也高，更易實行以城市圈為中心、提高內(nèi)涵為主的城市現(xiàn)代化戰(zhàn)略。但城中村是大城市就近就地城鎮(zhèn)化亟待解決的問題。在進(jìn)行“城中村”改造的時候，必須避免搞“一刀切”，“大拆大建”等做法，而對那些急需改造的地區(qū)進(jìn)行針對性、小規(guī)模、漸進(jìn)式的改造，也就是“循序漸進(jìn)、有機(jī)更新”。它需政府、村民、開發(fā)商三方努力，即政府合理、有力、高效的組織管理；村民的理解和配合；開發(fā)商的積極主動參與。城中村改造要從外在形體、文化、生活、社會結(jié)構(gòu)與城市真正融為一體，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，提升城市競爭力。戶籍方面：村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?；土地方面：集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀还芾眢w制方面：村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?；?jīng)濟(jì)組織方面：集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄煞葜平?jīng)濟(jì)組織；物質(zhì)社會形態(tài)方面：城中村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)文明社區(qū)[7]。廣州是全國較早開展“城中村”改造的城市，在對楊箕村、琶洲村等10多個城中村改造過程中，廣州探索出的“生地出讓模式”和“自主改造模式”，以及“以村集體為主導(dǎo)的改造模式”值得進(jìn)一步研究。

中小城市要做好外來人口的本地化。中小城市資源承載能力相對較強(qiáng)，人口較少，潛力沒有得到發(fā)揮。隨著大城市生產(chǎn)和生活成本的提高，原先的勞動密集型產(chǎn)業(yè)將更多地向中小城市轉(zhuǎn)移，這為中小城市的發(fā)展提供了強(qiáng)大的動力，也為農(nóng)村剩余勞動力提供了更多就近就業(yè)的機(jī)會。必須抓住這一歷史機(jī)遇，大力推進(jìn)就近就地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，通過深化城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制改革，加快中小城市的戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，大力提升中等城市的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，大幅度提升我國人口城市化水平。具體而言，可考慮在100萬人口以上的大縣把城關(guān)鎮(zhèn)發(fā)展為30萬～50萬人的中等城市，在50萬～100萬人的中等縣以城關(guān)鎮(zhèn)為依托建立20萬～30萬人的中小城市，在50萬以下人口的小縣則拓展縣城，強(qiáng)化縣城集聚效應(yīng)。

在經(jīng)濟(jì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵在于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，向第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展過渡，加快推進(jìn)縣域范圍的城鎮(zhèn)化。近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，江蘇、浙江、四川等地已探索出了“三個集中”（即工業(yè)向集聚區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和社區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中）、“雙置換”（即以土地承包經(jīng)營權(quán)置換城市社會保障，以宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房）等成功模式。應(yīng)加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)就夠調(diào)整的力度，強(qiáng)化中心城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)中心城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚，發(fā)揮中心城鎮(zhèn)的擴(kuò)散效應(yīng)。一方面吸引周邊農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)集中，另一方面帶動周邊農(nóng)村形成第二批、第三批的中心鎮(zhèn)、進(jìn)而實現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展[2]。

總之，我國各區(qū)域在經(jīng)濟(jì)、資源及人口等方面差異較大，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，這決定了我國各地區(qū)要根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H與特點，逐步推進(jìn)就近就地城鎮(zhèn)化。東部發(fā)達(dá)地區(qū)，大中城市集中，應(yīng)充分發(fā)揮大中城市的極化效應(yīng)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化，提升城市化的質(zhì)量。在中部欠發(fā)達(dá)地域，應(yīng)抓住東部大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的產(chǎn)業(yè)擠出效應(yīng)，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)工業(yè)化，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚。在西部不發(fā)達(dá)區(qū)域，則應(yīng)立足于本地優(yōu)勢資源，選擇能發(fā)揮本地有利條件、有相當(dāng)市場潛力的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，把潛在資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，啟動區(qū)域工業(yè)化進(jìn)程，強(qiáng)化中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與人口集聚效應(yīng)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：新型城鎮(zhèn)化. 中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhuanti/xxczh/index.htm.

②數(shù)據(jù)來源：聚焦山東新型城鎮(zhèn)化特色之路. 鳳凰網(wǎng).http://sd.ifeng.com/zt/sdczh/ .

③數(shù)據(jù)來源：安徽郎溪：新型“家庭農(nóng)場”帶動農(nóng)民增收. 土地資源網(wǎng) . 2013-6-22.http://sd.ifeng.com/zt/sdjtnc/jtncxz/detail_2013_06/22/922271_0.shtml?_from_ralated）

④數(shù)據(jù)來源：湖北三農(nóng)網(wǎng). 湖北三農(nóng)宣傳中心.2013,10,17,http://www.hbsn.gov.cn/News.aspx?id=3204.

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