只有加快行政體制改革才能減少非行政許可

●喬新生

只有加快行政體制改革才能減少非行政許可

●喬新生

2014年4月22日，國務院發出《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》，決定對國務院和各部門現有的非行政許可審批事項進行全面清理。這是我國行政體制改革過渡時期的必要之舉，同時也是我國行政許可制度改革的重要內容。

所謂非行政許可，是指各級政府機關依照我國《行政許可法》規定的程序和權限不得設立的行政許可之外的其他行政許可事項。非行政許可主要表現為以下幾種形式：第一，行政審批許可的前提條件，譬如，某些部委要求全國各地在重大項目申請行政許可之前，必須取得重大項目的立項批準文件（簡稱路條），這類批準文件可能是可行性論證報告，也可能是國務院其他部門的程序性備案，由于這一類非行政許可缺乏明確的法律依據，因而在實施的過程中具有很大的彈性，一些地方政府為了取得非行政許可，不得不在北京實施公關戰略，針對特定部門的關鍵人員進行跟蹤拜訪，以此來加快行政許可的步伐。第二類是行政許可的程序性條件要求。由于我國條塊分割的現象依然非常嚴重，不同部門之間的行政許可具有相互交叉的特點，一些部門在實施行政許可的過程中，要求其他部門必須給予配合，而其他部門為了強化自己的行政權力，往往把相應部門的行政審批作為行政許可的程序要件，譬如，政府的招商部門在招商引資的過程中，必須得到工商行政管理機關的行政許可，而工商行政管理機關在執照審批的過程中，又要求當事人必須得到地方政府招商部門的許可文件，除非開通直通車，否則，當事人必須在工商行政管理機關和政府的招商引資部門之間跑來跑去。這種程序性的行政審批許可，很大程度上既是官僚主義、形式主義的表現，同時又是權力異化的具體內容。行政機關之所以在行政審批的過程中設置程序性的條件，無非是要減輕自己的責任，增加其他行政部門的負擔，從而使當事人在行政審批的過程中額外付出沉重的代價。第三類是行政機關內部非業務部門實施的行政許可，譬如行政機關的人事部門、財務部門對于人事調動和財務管理制定的行政許可條件，這些行政許可條件雖然不直接對市場主體發生法律效力，但是，在現有的行政管理體制下，市場主體在實施稅務申報、會計審計的過程中必須按照有關規定執行，這樣一來，不僅人為地加重了市場主體的負擔，降低了工作效率，而且更主要的是，給相關部門的負責人尋租提供了便利條件。比如，部分城市在工業園區建設的過程中，要求市場主體必須辦理許可證，這些許可證缺乏明確的法律依據，但是直接關系到市場主體的稅收減免的問題。

解決非行政許可的問題，除了完善有關法律制度之外，最根本的途徑就是要加快行政體制改革的步伐，通過行政機構的合并，減少相互推諉互相扯皮的現象。可以設想，如果把工商管理、技術監督檢驗檢疫、食品藥品監督管理、知識產權管理等有關部門合并在一起，那么，在行政審批的過程中就不會出現相互踢皮球的現象。綜合性的市場監管機構可以實行一站式的服務，在一個行政窗口解決所有的問題。所以，要想真正解決非行政許可的問題，必須盡快啟動行政體制改革，把現有的市場監管部門整合在一起，因為只有這樣才能提高審批效率，使非行政許可逐漸減少。

值得注意的是，每一個非行政許可的背后，都存在著巨大的現實利益。一些政府機關為了解決人浮于事的問題，設立了相當數量的事業性單位，并且賦予這些事業性單位非行政許可的權力，譬如，文化行政主管部門設立著作權集體管理機構，對于著作權進行集體管理，并且賦予這些機構非行政許可的權力。因此，在加快行政體制改革的同時，應當改革行政機關設置的事業單位，取消行政機關設置的具有非行政許可權的事業機構，只有這樣才能減少社會管理的成本，降低市場主體的交易費用，提高整個社會的效率。

可以預見，中共中央四中全會之后，國務院將會重新啟動行政機構改革的進程，通過加快行政機構改革步伐，解決長期存在的非行政許可現象，盡可能地把行政機關的行政許可納入到 《行政許可法》調整的范疇，從而使我國行政許可真正做到有法可依。今后凡是法律沒有授權的，任何行政機關都不得設立行政許可；凡是不符合《行政許可法》程序的，行政機關一律不得實施行政許可。總而言之，只有在行政體制改革上做文章，著力減少行政審批機構，才能徹底地解決非行政許可過多過濫的問題。■

（作者系中南財經政法大學廉政研究院院長、教授）

（本欄目責任編輯：阮靜）