教育券：解決城市流動兒童入學問題的良方還是歧途？

◎ 周 序

教育券：解決城市流動兒童入學問題的良方還是歧途？

◎ 周 序

通過發行“教育券”來解決流動兒童的入學問題是當前一種較流行的主張。但這一主張只是從表面上使中央政府、地方政府和流動人口家庭之間達成了一定程度的妥協，能夠在一定程度上緩解流動兒童的入學難題，卻無法觸及到問題的根源，無法從根本上解決流動兒童的義務教育問題。其根源在于對弗里德曼教育券理論的一種錯誤理解和運用。在美國，教育券要解決的是促使不同類型的學校尤其是私立學校通過競爭得到發展的問題，而不是要解決誰應該為學生的義務教育買單的問題。只有將義務教育經費劃撥從“以縣為主”上升為“以省為主”，才有望從根本上解決流動兒童接受義務教育的經費問題。

教育券 流動兒童 義務教育

流動兒童的入學問題長期受到廣泛關注。大量流動兒童無法進入城市公辦學校學習，一個直接的原因就在于他們長期面臨著公辦學校的收費問題：公辦學校會以借讀費、跨區費、贊助費、擇校費等名義向流動兒童收取每學期數百乃至數千元的費用?！笆召M問題帶來的后果之一就是部分學生因為家庭經濟承受能力有限或家庭經濟情況惡化而失學、輟學”[1]。對于經濟條件本來就較差的打工者家庭來說，這筆費用成為解決流動兒童接受正規義務教育問題的一個關鍵障礙。因此，不少學者在積極探尋解決這一困境的可行之策，通過發放“教育券”來解決流動兒童的入學問題就是其中一種較為流行的主張。所謂教育券，是指“由特定集體性消費單位(如政府、教會、基金會、社團或私人)向適齡兒童家庭發放憑券,家庭持券為子女選擇學校并用以支付學費等相關教育費用，學校再向集體性消費單位兌換與教育券面額等值經費的一種擇校形式”[2]。從這一定義中可以看出，通過發放“教育券”來解決流動兒童的入學問題的主張，即將流動兒童在流入地公辦學校接受義務教育視作一種擇校行為（因為流動兒童沒有流入地戶籍無法實現就近入學），而教育券則可以幫助他們支付一部分“擇?！辟M用。這種主張是否可取，是否值得推廣，有必要進行深入討論。

一、為什么是教育券？

（一）“舶來品”受到歡迎

“教育券”并非中國土生土長的事物，其發源可以追溯至美國諾貝爾經濟學獎獲得者米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)教授于1955年發表的《政府在教育中的作用》一文，該文收入《資本主義與自由》一書。在該文中，弗里德曼指出：“政府可以發給家長們票證。如果孩子進入‘被批準的’教育機關，這些票證就代表每個孩子在每年中所能花費的最大數量的金錢。這樣，家長們就能自由地使用這種票證，再加上他們所自愿添增的金額向他們所選擇的‘被批準的’教育機關購買教育勞務。教育勞務可以為以營利為目的私營教育機關或非營利的教育機關所提供。”[3]根據弗里德曼的這一主張，學生及其家長成為具有選擇權的主體，可以實現“費隨人走”，突破地域或學校類型的限制自由地選擇學校。同時，美國在對教育券的實踐操作中，對低收入人群家庭實行了一定程度的傾斜，例如在克里夫蘭州，1998至1999年參與教育券的家庭中有70%為單親母親家庭；詹克斯教育憑券規定了教育券的金額與家庭收入成一定的比例關系，并規定某類最不利人群的教育券金額可以是一般金額的兩倍，同時還規定學校的招生人數中必須保證一定比例的少數民族學生[4]；威斯康星州的“密爾沃基市家長選擇方案”、俄亥俄州的“克里夫蘭市獎學金及輔導方案”，以及哥倫比亞特區的“華盛頓機會獎學金方案”，所提供的教育券資助對象主要是貧困學生，因此又被稱為貧困學生教育券[5]，等等。

在我國，受到戶籍制度的限制，政府只對具有當地戶籍的適齡兒童提供義務教育經費，當有兒童“流動”到外地的時候，由于沒有外省市的戶籍，因此無法享受到應有的義務教育經費。而由于教育券可以使費用跟隨學生，這就解決了“費隨人走”的問題，無論學生流動到哪里，都可以向學校上繳“教育券”抵押學費，學校再用“教育券”向政府部門兌換相應的教育經費即可。這樣，由經濟障礙導致的流動兒童無法進入城市公辦學校享受無差別義務教育的問題就可以得到一定程度的緩解。同時，流動兒童作為社會中的弱勢群體，理應得到政府更多的關照。從這兩個方面來說，弗里德曼關于“教育券”的理論主張和美國的實踐操作對我國流動兒童入學困境來說都具有一定的相似性，因此不少學者紛紛表示教育券是解決流動兒童教育經費問題的可行之策，從中國學術期刊網上收錄的文獻來看，從2001年起至今，相關文章都對用教育券來解決這一問題的做法持贊賞態度，幾乎沒有反對的聲音。很多學者都認為：在實行了教育券制度之后，“就進城農民工子女義務教育而言，流入地學校為了吸引其持有的教育券，將會努力為其營造良好的就學環境”[6]，因而流動兒童的義務教育將不再面臨經濟上的障礙。

（二）尷尬的發行主體

教育券的主張雖然得到了很多學者的認同，但在相關研究成果當中，一個重要的問題卻被有意無意地忽略，即：如果教育券的制度可行，那么教育券的成本應該由誰支付？也就是說，教育券的發行主體是誰？畢竟，教育券本質上是一種代金券，在特定領域內具備了貨幣的功能，因此它是有成本的，其成本應等價于它能夠兌換的教育經費。只有明確了到底應該由誰來支付教育券的成本，教育券的主張才不致流于一紙空文。

個別學者認識到了這個問題，并對此進行了分析。然而這些學者的觀點看法卻顯得大相徑庭，主要有以下幾種較有代表性的看法：

一是教育券應由流出地地方政府負擔。例如有學者從義務教育階段學費的“費隨人走”這一原則出發，提出“對于流動人口子女，流出地政府必須發放教育券，使‘資金跟隨孩子’”[7]。

二是由中央政府承擔。有學者指出：“教育券由中央統一發行，可以規定不同的面值，在全國各地自由流通”[8]。教育券“由中央政府出資，按流動兒童的實際入學人數發放”[9]。

三是由中央政府、流入地政府、流出地政府、流動兒童家庭甚至招聘農民工的用人單位等多個主體來分擔。這種觀點當中又包含了多種主張，有人認為應該由中央政府、流入地政府、流出地政府三者分擔[10]；有人認為應該由政府和流動兒童家庭共同支付[11]；還有人認為應該由政府、農民工家庭和招聘農民工的單位分擔[12]，等等，但至于分擔比例如何劃分，偶見部分學者提及“按一定比例共同承擔”[13]，但顯得異常模糊；或“以農民工對當地GDP的貢獻為依據”[14]來分擔，更是不具備政策層面的可操作性；更多的研究則干脆回避了這一問題。

作為一種學術探討，我們主張百花齊放，百家爭鳴；但涉及到底誰應該為流動兒童義務教育買單這么一個實實在在的問題，應該是有一個確切的結論的。更何況，理論界的意見一致也更有利于政府決策的出臺，才能為從根本上解決流動兒童的教育問題做出貢獻。然而當理論界的看法迥異的時候，我們不禁對用教育券來解決流動兒童入學難題的可行性產生懷疑：上述這些觀點各異的主張真的有效，真的能夠解決流動兒童入學難的問題嗎？要回答這一問題，就需要對教育券試圖解決的問題進行一番梳理。

二、教育券想解決什么問題？

按照《義務教育法》的規定，國家對義務教育階段的學生是免收學費的，也就是說，國家承擔了適齡兒童義務教育階段的學費。但是流動兒童接受義務教育卻需要以借讀費、贊助費等形式繳納學費，教育券的主張就是要試圖通過發行教育券來解決沒有人為流動兒童的義務教育買單的問題。那么，我們就不得不討論，原本應該屬于流動兒童的那筆學費到哪兒去了？

從我國義務教育經費的籌資渠道來看，義務教育經費有三個來源：一是中央政府對義務教育資金的籌集，二是地方政府的財政撥款，三是由接受義務教育的學生家庭自己負擔。在這三條資金籌集渠道當中，地方政府的財政撥款占了絕大部分，是義務教育經費的最主要來源。但在戶籍制度的限制下，地方政府只對擁有當地戶籍的學生分配義務教育經費，而流動兒童由于沒有流入地戶口，因此被流入地地方政府作為“外來人口”，不在劃撥經費的考慮范圍之內；而流出地地方政府也因為流動兒童未在當地上學而無法為其提供義務教育經費，因此，失去了地方政府財政撥款的支持，流動兒童的義務教育經費中便出現了一個巨大的缺口，而這個缺口只能由流動兒童家庭自己來承擔，這便是借讀費等各種費用的起源。當然，現實中的情況并沒有這么殘酷。以北京市為例，很多區縣財政都為流動兒童的義務教育提供了財政補貼。但是，政府的補貼顯然是出于人道主義的，并不能完全解決流動兒童的學費問題，在政府補貼之余，剩下的那部分差額，就只能完全由流動兒童家庭自己承擔了，這部分差額就是流動兒童家庭面臨的借讀費、贊助費等形式的費用。上述種種有關教育券的觀點，即是試圖通過發行教育券，讓中央政府、流入地地方政府、流出地政府以及招聘農民工的用人單位等多個主體來承擔或者分擔這筆費用，以緩解流動兒童入學時面臨的經濟障礙。

但是，為什么本應由國家一力承擔的學費卻演變成了政府出于人道主義的補貼，甚至還出現了一個差額讓流動兒童家庭自己來承擔呢？從上述分析中可以看出，流動兒童接受義務教育之所以面臨著經濟障礙，是因為“地方政府”未能向其提供義務教育經費。然而，與流動兒童相聯系的“地方政府”有兩個，即他們戶籍所在地的“流出地地方政府”和實際居住地所在的“流入地地方政府”。到底哪一個地方政府應該為流動兒童承擔義務教育經費，或者是由二者共同來承擔這筆經費，則是一個需要謹慎探討的問題。

眾所周知，來自公民的稅收是地方政府籌集的資金的最主要部分。地方政府從稅收中劃撥出用于義務教育的專項經費，分配給當地的適齡兒童。既然打工者是流入地城市的納稅人，那么流入地地方政府所籌集的義務教育經費中自然也就包含了打工者交納的稅款。因此打工者子女就理所應當地和具有當地戶籍的適齡兒童一樣平等地享有流入地地方政府提供的義務教育經費。但是，受到戶籍制度的限制，流入地地方政府得以“合法地”以流動兒童不具有當地戶口為由讓他們自行繳納學費，這“實際上就是讓這批打工者第二次交稅”[15]，這就是“借讀費”等費用形式的本質。流入地地方政府拿到了打工者交納的稅款，卻沒有為他們的子女提供義務教育經費，那么，打工者所交的稅款都到哪里去了？很顯然，流入地地方政府在進行義務教育撥款時，由于是按照當地戶籍學生人數來統計的，因此在當地政府的財政預算中也就沒有為流動兒童專門劃撥相應的義務教育經費，那么，打工者所交的稅收就自然而然地流到地方政府財政預算中除義務教育之外的其他用途上了。因此，流入地地方政府的行為其實是拿走了打工者繳納的稅收中原本應該用于義務教育的那一部分挪作他用，卻拒絕為他們的子女提供相應的義務教育經費，或者至多以“補貼”的形式進行人道主義的援助。這樣一來，戶籍制度的限制就在打工者納稅的義務和其子女獲得相應義務教育經費的權利之間造成了一種錯位，從而導致了流動兒童入學時的經濟障礙。

三、教育券能否解決現有問題？

（一）教育券：治標還是治本?

現在我們可以對上述各種關于誰來為“教育券”買單的觀點做出判斷了：主張由流出地地方政府或中央政府買單的觀點，未能弄清楚打工者的權利與義務問題，這種觀點使獲得了打工者稅收的流入地地方政府徹底逃避了為流動兒童提供義務教育經費的義務，而將這一義務轉嫁給并未獲得打工者稅收的流出地地方政府來承擔，將流出地地方政府置于“為他人作嫁衣裳”的境地。主張“分擔”的觀點，實際上是將中央政府和流出地地方政府沒有承擔，流入地地方政府不愿承擔，流動兒童家庭無力承擔但又原本應該屬于流動兒童的那筆義務教育經費加以分割，由多個政府主體、流動兒童家庭以及招聘農民工的單位來共同承擔，是這幾個相關利益主體之間相互妥協的產物，這種妥協在表面上和一定程度上協調了中央政府、地方政府以及流動兒童家庭之間的矛盾，但實際上卻使得流入地地方政府“合法地”逃避了為流動兒童承擔全部義務教育經費的義務。投資主體的不明確直接造成了上學權利與納稅義務的不對等。因此，“分擔”的做法只能在表面上對各個利益主體之間的矛盾進行初步的化解，但不可能從根本上解決流動兒童入學難的問題。如果非要采取“教育券”的形式，那也應該是完全由流入地地方政府來為教育券買單——這恰恰是目前眾多支持教育券的學者都未提及的一個觀點。

那么，對“教育券”的經費來源進行調整，由流入地地方政府全部負責教育券的經費成本又是否可行呢？其實這是完全沒有必要的。道理不難理解：主張用教育券來解決流動兒童義務教育問題的學者，都不大可能支持完全由流入地地方政府來解決流動兒童義務教育經費的觀點，因為教育券的實際上是一種“代金券”，它直接發放到農民工手里而不是分配給學校，使義務教育經費能夠跟隨學生的流動而流動，這種“流動的學費”必須能夠在不同地域，或者不同級別的政府之間進行流通，才能體現其價值，也就是說，只有當發放教育券的政府和接收教育券的政府不是同一個的時候，這種“流通”才會存在。既然如此，那么當流入地地方政府作為“接收”方的時候，就必然還會有其他政府作為“發行方”負擔起至少是一部分教育券的成本，而從前文的分析當中已經可以看出，這實際上是不合理的。但如果要求完全由流入地地方政府來負擔教育券的成本，教育券幾乎就成了一種形式：由流入地地方政府提供教育券，然后再交回流入地地方政府換取現金，不僅沒有必要，反而多了一道手續和成本，造成了不必要的浪費。因此，教育券的主張只能在表面上緩解流動兒童的入學困境，卻無法從根本上解決這一問題。

（二）美國的經驗何以在中國“擱淺”？

為什么教育券的政策在美國能夠得到歡迎，而在中國則會面臨投資主體不明確的尷尬？很多學者反復引用弗里德曼關于政府應當為家長提供教育券的主張，試圖論證教育券應當成為流動兒童義務教育經費的主要來源，但是如果我們耐心地將弗里德曼的《資本主義與自由》往后多翻幾頁，就會發現，弗里德曼繼續寫道：“我們的問題是扶植多樣化，而為了做到這一點，另一種代替的制度會比公立學校制度更為有效得多”[16]，這清楚地表明，弗里德曼關心的并非是由誰給學生提供教育經費的問題，而是如何改變美國僵化的公立學校制度的問題。在弗里德曼看來，僅僅對公立學校進行扶持會使其他類型的學校尤其是私立學校的發展因為缺乏政府的經費支持而陷入危機，而他的教育券理論正是著眼于通過由學生和家長行使選擇權，使各類學校都具有獲得教育經費的可能性，從而促進不同類型學校的自由發展。弗里德曼指出：只要學生和家長可以“在任何一個愿意接受他的子女的學校使用憑單，不論是私立的，還是公立的，也不論是在他們居住的地區、城市或州，還是在其他地區、城市或州”[17]，那么，學校要想獲得以教育券的形式掌握在學生及其家長手中這部分教育經費，就只能通過提高辦學質量來吸引生源。“假使不管家長送其子女到什么學校，目前國家在學校教育上的開支都撥給家長使用，那么，各種類型的學校會大量出現來滿足這種需要。家長可以把他們的孩子從一個學校退學而到另一個學校，并且通過這個辦法來表示他們對學校教育的意見”[18]，這就在教育經費的分配當中引入了市場競爭的機制，從而可以“推動所有學校的發展和改善。把競爭引進來會大大刺激學校類型的多樣化的健康發展”[19]。

在費里德曼理論的指導下，從20世紀90年代起，在美國掀起了兩場關于擇校的改革運動，一是“擇校教育券計劃”，即為那些不夠優秀的公立學校的學生提供教育券，以資助他們上私立學校；二是“特許學?！边\動，大量特許學校是專門為在公立中小學受到不公正待遇或需要特別幫助的學生群體服務的，因此可以說，特許學校為他們提供了一次新的擇校機會。一系列的調查和測試表明，“特許學?！鞭k學績效顯著，參與“擇校教育券計劃”進入“特許學校”的學生成績明顯優于留在傳統公立學校的學生[20]，其辦學質量有目共睹。因此我們可以總結說，在弗里德曼那里，教育券解決的是在有人為學生提供教育經費的前提下，如何讓不同類型的學校能夠得以在競爭中獲得發展的問題。

然而就流動兒童教育問題來說，教育券要解決的是由誰來提供教育經費的問題，而不是在經費充足的情況下，如何由市場來分配經費，以促進不同學校的發展的問題。流動兒童入學之所以面臨經濟上的困境，是因為受“以縣為主”政策的影響，中央政府難以專門為流動兒童提供足額的義務教育經費；受地域影響，流出地地方政府無法為流動兒童提供義務教育經費；受戶籍制度的限制，流入地地方政府不肯為流動兒童提供義務教育經費。因而，雖然其父母在流入地城市盡到了納稅的義務，但他們卻難以享受到相應的權利。顯而易見，這一問題和教育券在美國要解決的問題是完全不同的。在美國，人們不擔心教育券的經費來源，他們考慮的是如何利用教育券來選擇學校，而學校則通過對教育券的競爭獲得發展。但在中國，關鍵的問題在于誰來提供教育券？不同的問題，卻都采取教育券這同一種方案，自然難以收到同樣的效果。因而教育券的主張在中國“擱淺”，也就不足為奇了。

（三）解決流動兒童入學困境的突破口何在？

從前文的分析中可知，流動兒童的義務教育經費應該完全由流入地地方政府來承擔。但這一方案放到實踐中結果會怎樣？有的地區曾經嘗試過取消借讀費等收費，由流入地地方政府來承擔流動兒童義務教育的全部費用，但這種做法導致很多流入了大量農民工的縣級地方政府面臨著巨大的財政壓力，有的學者在研究中甚至發現，有的地區“沒有借讀費，學校就沒法正常運轉”[21]。那么我們就要追問：既然流入地地方政府拿到了農民工的稅收，因此他們應該有義務，也有能力拿出這筆經費，為什么還會出現教育經費緊張的局面呢？

在大城市打工的農民工，工作地點可能在市區，但居住地卻多在環繞市區的城鄉結合部地帶，即工作地所在區縣和居住地所在區縣不是同一個，呈現出同一省域內“區縣分離”的狀況。例如在北京市，大量的農民工白天在海淀區、東城區等城市中心區域打工，晚上則返回順義、石景山等離市區較遠的地方居住?？紤]到子女上學遠近問題，農民工子女基本上都在城鄉結合部地帶就近入學。在“以縣為主”的財政撥款體制下，義務教育經費主要是由縣級財政支付的，因而市區的縣級政府財政雖然拿到了農民工的稅收，卻因為其子女不在那里上學而無須承擔義務教育經費；而城鄉結合部地區所在的縣級政府根本就沒有拿到農民工的稅收，卻因為流動兒童在那里上學而必須承擔其義務教育經費，這就是長期以來在以縣級財政為投資主體的義務教育經費劃撥體制在實踐中造成的權利和義務相錯位的問題。

要從根本上解決這一問題，一方面，必須首先明確流入地地方政府應完全為流動兒童的義務教育買單，將流動兒童納入財政撥款預算；另一方面，應將“流入地地方政府”的指稱對象從縣級地方政府上升為省級地方政府，即義務教育經費投資主體應從縣級財政上移到省級財政，由省級地方政府進行統籌安排[22]。省級財稅部門拿到農民工的稅收后，就可以根據各個區縣流動兒童的人數相應地劃撥義務教育經費，無論農民工的工作地和居住地是否分別位于不同區縣，只要還在同一個省級行政單位的范圍之內，其子女都能獲得由省級政府提供的義務教育經費。上述省域內“區縣分離”的狀況導致的“地方縣級財政面臨著巨大的壓力”的情況就可以避免了。

那么，當義務教育經費從“以縣為主”劃撥上升為“以省為主”劃撥之后，是否可采取教育券的形式，由省級政府給流動兒童發放教育券，讓他們自行擇校呢？筆者認為這也沒有必要。因為流動兒童在流入地接受義務教育，除了面臨經濟困難之外，同時還面臨著身份認同危機、地域排斥、文化差異等多方面的障礙。早在2001年，就有學者調查發現，北京市的本地居民與外來人之間的融合情況并不理想，“有一半以上的流動兒童(58.3%)不喜歡、甚至討厭北京的孩子。理由主要是他們欺負人(26.2%)，看不起人 (37.1%)……流動兒童從小就深刻地感受到社會的排斥以及“二等公民”的不公待遇[23]；時至今日，依然有研究發現：“部分城市學生家長不愿讓自己的子女和農民工的子女交往密切，更不愿讓自己的子女和農民工的子女在同一個班級上課。鑒于此，很多學校便會拒絕接收農民工子女”[24]。當我們賦予流動兒童持教育券自行擇校的權力的時候，由于這同時也必然會相對等地賦予公辦學校挑選學生的自主權，這樣流動兒童便往往面臨著公辦學校以“學位已滿”、“班級容量有限”等諸多借口的推脫。如果流動兒童手持“教育券”卻難以進入心儀學校學習，教育券的價值便難以體現。因此，反不如采用升級地方政府根據各個地區流動兒童的大致人數，直接劃撥經費到學校的方式，并明確規定得到政府經費支持的學校不得以戶籍為理由禁止流動兒童入學，這樣才能為流動兒童接受無差別的義務教育掃清障礙?？紤]到我國早已出現了“流動人口不流動”的趨勢[25]，因而這種根據適齡流動兒童大致人數直接劃撥經費到校方式是完全可行的。

當然，主張采取“教育券”的學者們是可敬的，他們本著對弱勢群體的關注和對中國教育事業的憂思，積極探尋在實踐中有利于改善流動兒童義務教育現狀的做法，并且找到了“教育券”這么一種能夠在一定程度上緩解流動兒童教育經費難題的措施。但是，這種主張沒有明確到底誰應該為流動兒童義務教育買單的問題，僅僅是在相關利益主體之間進行了某種程度的調和，不但會給流出地地方政府和中央政府增加原本不應由它們承擔的負擔，也無法從根本上解決借讀費的問題。盡管我們不能說這一方案會將我們導入歧途，但也絕非解決流動兒童入學問題的良方。

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Education Vouchers： Right or Wrong Way on Solving the Problem of Migrant Children’s Schooling

Zhou Xu

It is widely advocated that the schooling of migrant children should be solved by education vouchers.However,it is just a kind of temporary compromise among central government,local government and migrant families,which cannot fundamentally solve the problem.The reason lies in the wrong understanding and implementation of Friedman’s theories.In the U.S.,education vouchers arouse competitions among different types of schools,especially private schools,who gain development afterwards,but give no answer as to who should pay for compulsory education.The paper argues that only the problem could only be solved on a provincial level by substituting the previous“county level” supply of education fees.

education vouchers; migrant children; compulsory education

G521

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.002

周序，廈門大學教育研究院助理教授，教育學博士，主要從事教育社會學、課程與教學論研究。

（責任編輯：盧小文）