加強測繪市場監管，促進測繪事業科學發展

陳文浩 ，黃達藩

(汕頭市測繪研究院，廣東 汕頭 515041)

1 引 言

進入新世紀以來，我國經濟社會發展迅猛，城鄉建設如火如荼，城鄉面貌日新月異。科學建設，測繪先行，測繪行業作為城鄉規劃建設的先行兵，為城鄉規劃建設提供了強有力的測繪技術保障，城鄉規劃建設成果凝聚著測繪工作者的智慧與汗水。隨著社會主義市場體系的加快完善和經濟增長方式的加快轉變，我國的測繪市場正由行政指派和行業封閉模式逐步走向開放的市場競爭。測繪市場在逐步放開的過程中，也出現了很多問題。研究分析測繪市場的現狀，指出存在的問題，提出解決問題的辦法，加強測繪市場監管，規范測繪市場主體的行為，是完善的測繪市場體系，促進測繪事業科學發展的客觀要求。

2 測繪市場存在的問題

隨著我國城鄉一體化建設步伐的加快，城鄉建設規模日益擴大，測繪市場空間越來越大，且隨著以全球衛星定位系統(GPS)、地理信息系統(GIS)、遙感(RS)和計算機信息網絡技術為核心的信息化測繪技術體系的建立及廣泛應用，測繪服務經濟社會的領域不斷擴大，服務能力不斷增強，給測繪單位的發展帶來機遇。同時，測繪市場逐步放開也出現一些問題，給測繪管理部門和測繪隊伍提出了挑戰。

(1)測繪單位良莠不齊

我國測繪單位實行測繪資質等級管理，但是由于多頭管理，政出多門，各行業的分級標準、管理的嚴格程度各有差異，近幾年來取得測繪資質和測繪資質等級晉升的測繪單位明顯增多，其中一些單位缺乏相應的測繪專業技術人員、儀器設備和測繪項目業績，軟硬件條件較差，在測繪市場競爭中采用壓價等惡性手段爭得測繪工程項目，然后再招兵買馬，臨時組織測繪隊伍進場作業，或者干脆轉包或分包，這樣生產出來的測繪成果質量可想而知。

(2)部分業主單位不按經濟規律辦事，項目發包操作不規范

業主單位作為測繪市場主體中重要一方，其人員素質、管理水平以及對測繪工作重要性的認識相差很大。部分業主單位操作不規范，盲目壓低工程項目價格，在招投標中采取最低價中標的違規原則，或者用一家單位的報價去壓另一家的報價，甚至限定一個很低的價格，測繪單位必須接受其價格才有可能承接其工程任務，如粵東某市一山村公路線路測繪工程項目，線路長度15 km，需測1∶ 1 000線路地形圖和橫斷面圖，其限定的價格5 萬余元，很多測繪單位望而卻步，但也有一個測繪單位真的以限定的價格攬下該項工程，用極其簡便的方法勉強完成任務;有些業主由于對測繪業務流程不熟悉或為滿足某種需求，隨意確定工期，定出的測繪工期不合理，使得測繪單位根本無法在業主要求的工期內保質保量完成測繪工作任務。因此，在競爭單位較多、市場份額有限且業主項目發包操作不規范的情況下，測繪單位只能以較低的價格、較短的工期承攬測繪工程項目，與此相對應，測繪單位就不得不采取一些不按技術規范作業、偷工減料等以犧牲測繪產品質量為代價的手段。例如測圖項目，為降低成本、縮短工期，圖根導線點密度不夠，支站數太多，點位精度降低;碎部點施測不到位，出現漏測、連接錯誤等現象;圖面整飾粗糙，這些都直接影響成圖的質量。或者大量雇用臨時的、沒有經過系統測繪專業技術培訓的勞務工，延長工作時間，搞疲勞戰術，也是一些測繪“游擊隊”的慣用伎倆。在這種情況下所生產出來的測繪產品，其質量難以保證。

綜上所述，測繪市場的項目發包不規范行為導致測繪產品質量下降，業主使用質量低劣的測繪成果作為城鄉規劃、國土資源管理、工程設計、施工的基礎資料，勢必對城鄉的規劃、建設和管理以及工程的實施造成巨大的影響，甚至留下工程事故的隱患。

3 原因分析

我國的測繪行業正處于從行政指派和行業封閉走向市場競爭的過渡期，由于社會經濟發展仍處于較低水平，測繪單位、業主單位的管理水平、職業操守、法律意識等各方面還不能完全適應市場經濟的要求，同時相關的測繪市場監管體制、機制、管理措施以及配套的法律保障不夠完善或者貫徹落實不到位，導致上述問題的存在。

4 措施與對策

測繪行業作為經社會的一個基礎性技術服務行業，必須逐漸適應社會主義市場經濟自由競爭的要求。而在一種市場機制相對不完善的環境中，政府及測繪行政管理部門應出臺有關的測繪市場管理法規，采取相應的管理措施和引導措施，加強機制體制創新，加大測繪市場監管力度，進一步規范測繪單位和業主單位這兩大市場主體的行為，使測繪市場平穩、有序地過渡到完全開放競爭的狀態。

4.1 近期措施

鑒于測繪市場的現狀，近期可采取下列措施加強市場監督管理，規范市場行為。

(1)采取適度的行政措施

在現階段采取適度的行政措施，加強測繪市場監督管理對于維護測繪市場秩序、規范市場主體行為、為測繪單位的生存與發展創造良好的市場環境是很有必要的。首先測繪行政管理部門要在測繪資質管理方面加大力度，嚴格把好測繪資質證書發放及資質晉級的關口，避免技術力量薄弱、素質差的隊伍進入測繪市場;其次，應由市政府牽頭，測繪行政管理部門對本地區已有的測繪隊伍進行清查、登記，對測繪市場進行摸查，為加強市場管理提供翔實的基礎資料;第三，測繪行政管理部門應出臺測繪市場管理的有關法規，內容包括:①完善測繪市場準入制度，任何測繪隊伍進入本區域測繪市場從事測繪活動前，應到測繪行政管理部門登記，交驗證書，經批準后方能在本區域承接測繪工程任務。②制定“測繪產品市場價格不得低于《測繪工程產品價格》的一定比例(如80%)”的強制性條款，違反此條款者給予一定的處罰(如罰款、停業整改等)，打擊惡性壓價競爭行為;③實行測繪市場違規行為舉報制度，凡違反測繪市場管理規定的行為，任何單位和個人有權向測繪行政管理部門舉報，一經查實，對當事單位(人)進行處罰，給予舉報人一定的獎勵。

(2)加強測繪產品質量管理

測繪行政管理部門定期或不定期組織測繪產品質量檢查，對在本行政區域開展測繪業務的所有測繪單位的產品質量進行有效監督;對本行政區域的大型測繪工程項目，實行測繪生產過程質量跟蹤檢查、監督，參與成果驗收;成立測繪產品質量管理的專業機構，受理關于測繪產品質量的投訴，對測繪產品質量問題進行查處，對有關產品質量爭議的問題進行裁決。對于質量管理措施不到位、產品質量低劣的測繪單位，責令其限期整改，期滿仍達不到要求者，堅決予以取締，本地測繪單位收回資質證書，外地測繪單位則予以清退，不得再在當地承接測繪工程，并在當地媒體通報。

4.2 長遠對策

加強測繪市場監管、規范測繪市場是一項長期的任務，只有采取長遠對策從根本上完善測繪市場監管的體制，形成測繪市場監管的長效機制，才能真正規范測繪市場，促進測繪事業的可持續發展。

(1)成立測繪行業協會，發揮其行業自律的作用

在市場經濟條件下，測繪單位的組織協調有賴于測繪行業協會。測繪行業協會對于推進測繪行業改革與發展有著不可替代的作用。隨著政府職能轉變的逐步深化，行業協會在促進行業發展，維護行業利益，促進行業自律，協調行業內單位有序參與市場經濟活動，解決行業內糾紛等方面，將發揮越來越重要的作用。據了解，發達國家行業協會數量很多，且大多很活躍，大多數經濟實體會參加其中一個或幾個行業協會，服從行業協會的管理，行業協會除了自律職能以外，還在政府和會員單位之間起橋梁紐帶作用。因此，測繪行政管理部門要充分發揮測繪行業協會的橋梁紐帶和行業自律作用，促進測繪市場的進一步規范。

(2)加大測繪法規、測繪科技的宣傳力度，提高全社會對測繪的認識程度，規范市場主體行為

測繪行政管理部門和測繪單位要利用一切機會，多渠道、多形式宣傳測繪法規、測繪科技知識，特別是有關測繪市場管理的法規;讓業主單位了解測繪市場管理法規、接觸測繪科技知識，認識測繪對于科學規劃建設的重要性，同時測繪是一門嚴肅的科學，測繪產品的生產需要經過一定的流程，必須安排足夠的經費、工期，由有測繪資質的測繪單位承擔測繪工程任務，才能生產合格的測繪產品;提高業主遵守市場管理法規的自覺性，使業主不再盲目壓低測繪費用和隨意縮減測繪工期。同時，測繪單位在開展測繪業務活動中要嚴格遵守市場管理法規的規定，堅決抵制壓價競爭，自覺維護市場秩序;嚴格執行有關的技術規范，不采取以犧牲測繪產品質量為代價的措施來降低測繪成本。

(3)建立測繪行業信用體系，促使測繪從業單位守信經營

建立以測繪行業協會為主體、會員單位為基礎的自律維權行業信用體系，建立公開的社會信用信息公開網絡，加強信用監督，懲戒失信行為。加快推進信用制度建設，根據測繪行業的特點建立有關的信用指標、信用評價、失信懲戒等一系列制度，并建立信用信息公開發布、查詢平臺。

(4)推廣應用測繪領域的高新技術，提高測繪單位測繪保障服務能力

隨著計算機網絡信息技術在測繪領域的應用，測繪科技發展迅猛，測繪產品技術含量越來越高，測繪行業的服務能力越來越強。測繪單位要在激烈市場競爭中取勝，必須大力推廣應用測繪高新技術，提高隊伍的技術裝備水平，加強業務技術培訓，提高隊伍的業務技術素質，建設信息化測繪技術體系、構建數字地理空間框架、加強測繪公共服務和發展地理信息產業，實現基礎地理信息數據獲取自動化、分析處理智能化、服務網絡化，不斷拓展測繪業務范圍及服務能力，大大提高測繪工作效率和產品質量，降低成本，提高市場競爭力，促進測繪行業的科技進步和測繪事業的可持續科學發展。

5 結 語

國內測繪市場管理目前仍然處于過渡期，自由競爭和行政指派并存，缺乏有效的市場調節機制和管理措施。隨著客觀環境的變化，特別是政府對測繪事業單位管理模式及政策的變化，將對測繪市場產生重大的影響，測繪行政主管部門應采取積極的應對措施，加強測繪市場監管機制體制創新，逐步建立長效機制，為測繪單位的生存與發展和測繪事業的可持續科學發展營造良好的測繪市場環境。測繪單位應以科學發展觀為指導，以科技創新為動力，主動適應競爭日益激烈的測繪市場，為經濟社會的科學發展提供高水平的測繪保障服務。

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